【国土空间规划研究x】

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市县国土空间规划探索

起草人：王满军

陕西金城绿景城市规划设计有限公司内蒙古分公司

2019年04月15日

PAGE I

前言

自21世纪以来，随着工业化、城镇化加速发展，资源环境问题日益突出，科学发展观的提出和深化，有关部门和地方对规划工作空前重视，空间管控意识加强。由于各部门规划目标和思路、分类标准、分区划定方法、规划期限等差异，导致“多规”的规模、空间布局等方面的矛盾突出。为提升空间治理能力，优化国土空间格局，各地开展了“多规合一”和空间规划体系改革的相关探索。

所谓“多规合一”，是将国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划融合到一个区域上，实现一个市县一本规划、一张蓝图，解决现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题。我国“多规合一”经历了自发探索、自下而上试点及试点和全面提速的三个发展阶段。2003年，广西钦州首先提出“三规合一”规划编制理念；2004—2013年，国家发改委在苏州、广东、重庆等地开展“三规合一”试点工作；2014年—2016年，“多规合一”工作全面提速，确定全国28个市县作为“多规合一”试点市县。

2017年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《省级空间规划试点方案》。以主体功能区规划为基础，全面摸清并分析国土空间本底条件，划定 “三区三线”，注重开发强度管控和主要控制线落地，统筹各类空间性规划，为实现“多规合一”、建立健全国土空间开发保护制度积累经验、提供示范。

术语

国土空间：是指国家主权与主权权利管辖下的地域空间，是国民生存的场所和环境，包括陆地、陆上水域、内水、领海、领空等。

空间规划：是指一个国家或地区政府部门对所辖国土空间资源和布局进行的长远谋划，目的是促进发展与保护的平衡。

多规合一：是指以主体功能区规划为基础，统筹各类空间性规划，推进经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等在空间布局上有机融合，形成“一本规、一张蓝图”。

资源环境承载能力评价：是指以县级行政区域为单元，选择既具有整体性又具有针对性的指标（如自然地理特征、可利用土地资源等）,对县域空间资源环境承载能力进行评判分级。

国土空间开发网格化适宜性评价：是指以县级行政区国土空间的500米×500米的网格为基本单元，采用定量定性相结合的方法，评判国土空间开发适宜程度，评价出哪些适宜城镇开发，哪些适宜农业生产，哪些适宜生态保护。

开发强度：是指一个区域的建设空间占该区域总面积的比例，建设空间包括城镇建设、独立工矿、农村居民点、交通水利设施以及其他建设用地等空间。

三区三线：“三区”指城镇空间、农业空间、生态空间三类空间；“三线”指生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界三条控制线。

城镇空间：是指以城镇居民生产生活为主体功能的国土空间，包括城镇建设空间和工矿建设空间，以及部分乡级政府驻地的开发建设空间。

农业空间：是指以农业生产和农村居民生活为主体功能，承担农产品生产和农村生活功能的国土空间，主要包括永久基本农田、一般农田等农业生产用地，以及村庄等农村生活用地。

生态空间：是指具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间，包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等。

其他空间：指除城镇空间、农业空间、生态空间以外的其他国土空间，包括交通设施空间、水利设施空间、特殊用地空间。交通设施空间包括铁路、公路、民用机场、港口码头、管道运输等占用的空间。水利设施空间即水利工程建设占用的空间。特殊用地空间包括居民点以外的国防、宗教等占用的空间。

城镇开发边界：是指为合理引导城镇、工业园区发展，有效保护耕地与生态环境，基于地形条件、自然生态、环境容量等因素，划定的一条或多条闭合边界，包括现有建成区和未来城镇建设预留空间。

永久基本农田保护红线：是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依法确定的不得占用、不得开发、需要永久性保护的耕地空间边界。

生态保护红线：是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域。

“一张蓝图”：是具有明确和统一的边界管控（边界控制线、规模指标）图；是坐标统一、边界统一、规模统一、指标统一、期限统一、技术参数统一、分类办法统一、管控措施统一的一张图；是市县全域管控的一张图；是在统一了各项基础数据底图基础上，各种领域规划叠加分析、冲突差异解决后的所有规划合图。

生态系统：是指在一定的空间和时间范围内，在各种生物之间以及生物群落与其无机环境之间，通过能量流动和物质循环而相互作用的一个统一整体。

空间结构：是指不同类型空间的构成及其在国土空间中的分布，如城市空间、农业空间、生态空间的比例，以及城市空间中城市建设空间与工矿建设空间的比例等。

生态产品：指维系生态安全、保障生态调节功能、提供良好人居环境的自然要素，包括清新的空气、清洁的水源和宜人的气候等。生态产品同农产品、工业品和服务产品一样，都是人类生存发展所必需的。生态功能区提供生态产品的主体功能主要体现在：吸收二氧化碳、制造氧气、涵养水源、保持水土、净化水质、防风固沙、调节气候、清洁空气、减少噪音、吸附粉尘、保护生物多样性、减轻自然灾害等。一些国家或地区对生态功能区的“生态补偿”，实质是政府代表人民购买这类地区提供的生态产品。

空间开发负面清单：是由受自然地理条件等因素影响不适宜开发，或国家法律法规和规定明确禁止开发的空间地域单元集合。

水源涵养型：主要指我国重要江河源头和重要水源补给区。包括大小兴安岭森林生态功能区、长白山森林生态功能区、阿尔泰山地森林草原生态功能区、三江源草原草甸湿地生态功能区、若尔盖草原湿地生态功能区、甘南黄河重要水源补给生态功能区、祁连山冰川与水源涵养生态功能区、南岭山地森林及生物多样性生态功能区。

水土保持型：主要指土壤侵蚀性高、水土流失严重、需要保持水土功能的区域。包括黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区、大别山水土保持生态功能区、桂黔滇喀斯特石漠化防治生态功能区、三峡库区水土保持生态功能区。

防风固沙型：主要指沙漠化敏感性高、土地沙化严重、沙尘暴频发并影响较大范围的区域。包括塔里木河荒漠化防治生态功能区、阿尔金草原荒漠化防治生态功能区、呼伦贝尔草原草甸生态功能区、科尔沁草原生态功能区、浑善达克沙漠化防治生态功能区、阴山北麓草原生态功能区。

生物多样性维护型：主要指濒危珍稀动植物分布较集中、具有典型代表性生态系统的区域。包括川滇森林及生物多样性生态功能区、秦巴生物多样性生态功能区、藏东南高原边缘森林生态功能区、藏西北羌塘高原荒漠生态功能区、三江平原湿地生态功能区、武陵山区生物多样性及水土保持生态功能区、海南岛中部山区热带雨林生态功能区。

生态廊道：是指从生物保护的角度出发，为可移动物种提供一个更大范围的活动领域，以促进生物个体间的交流、迁徙和加强资源保存与维护的物种迁移通道。生态廊道主要由植被、水体等生态要素构成。

生态孤岛：是指物种被隔绝在一定范围内，生态系统只能内部循环，与外界缺乏必要的交流与交换，物种向外迁移受到限制，处于孤立状态的区域。

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目 录

TOC \o "1-2" \h \z \u 一、市县国土空间规划实施评估 - 3 -

1、评估背景 - 3 -

2、评估内容框架与价值导向 - 3 -

3、基于多规合一视角的规划评估对象 - 4 -

4、对城市现状问题评估分析 - 4 -

5、基于常规统计数据和现代大数据相结合的技术手段评估 - 4 -

6、规划实施评估要充分应用“三调”、“双评价”成果 - 5 -

7、规划实施评估应与国土空间治理体系同步构建 - 5 -

8、充分运用遥感数据，加强人口信息获取 - 6 -

二、市县国土空间规划技术路线概要 - 7 -

1、编制原则 - 7 -

2、工作流程 - 7 -

3、市县国土空间总体规划的内容构想 - 7 -

4、市县国土空间总体规划的文本框架 - 11 -

专题研究（一）“三区三线”分类体系 - 13 -

1、“三区一网络”覆盖市县全域的用途分区体系 - 13 -

2、“三线一附加”刚性控制线体系 - 14 -

3、“三区三线”体系与功能分区的空间对应关系 - 16 -

专题研究（二）市县国土空间总体规划中全域全要素分类体系探索 - 18 -

1、以“人-地”关系为分类总体原则 - 18 -

2、以功能混合为导向的城镇空间细分 - 20 -

3、结合事权与管控方式对分类体系进行调校 - 22 -

专题研究（三）智慧国土空间 - 25 -

1、“智慧国土空间规划”的内涵 - 25 -

2、“智慧国土空间规划”的目标 - 25 -

专题研究（四）国土空间规划差异图斑处理方法探析 - 27 -

1、差异图斑处理原则 - 27 -

2、差异图斑协调 - 27 -

专题研究（五）国土空间规划的“双评价”技术研究 - 29 -

1、资源环境承载能力的概念内涵 - 29 -

2、国土空间开发适宜性的概念内涵 - 29 -

3、总体技术流程 - 30 -

4、评价步骤指标方法 - 32 -

5、评价结论建议 - 36 -

一、市县国土空间规划实施评估

1、评估背景

国土空间规划实施评估是国土空间规划编制的重要基础性任务，其主要目的是摸清已有规划实施情况和现状存在的问题，为国土空间规划编制奠定基础。

2、评估内容框架与价值导向

本次评估工作以生态文明思想为核心价值观，以五大理念为引领，以审视“支撑发展的国土空间”存在哪些突出短板作为本次评估工作的价值导向。以国土空间规划内容为指向构建评估内容框架。突出实施评估作为国土空间规划重要基础任务的作用，注重评估与规划内容的对应。紧密衔接国土空间规划中“战略目标、空间格局、要素配置、国土整治”四大板块，分为20项评估内容展开。同时落实生态文明发展理念，确定每项内容在新时期的价值导向。

3、基于多规合一视角的规划评估对象

以满足新时代国土空间用途管制和生态保护修复要求为原则，贯彻多规合一理念，对现有的各类规划进行梳理，明确本次规划实施评估对象为涉空间类的中长期规划：以市域土地利用总体规划、城市总体规划、主体功能区划为主体，以专项规划和镇总体规划为必要补充。

4、对城市现状问题评估分析

侧重识别城市问题，构建现状分析逻辑。以五大发展理念为统领，以四个标尺为依据，通过自身发展的纵向对比、与原规划目标的对比、与国家相关标准和要求的对比、与先进城市的横向对比，识别城市发展的成绩和问题。并深挖治理层面的根源，提出相关优化建议。

5、基于常规统计数据和现代大数据相结合的技术手段评估

在评估中充分使用数据支撑，采用常规统计数据和现代大数据相结合的技术手段。评估指标绝对值时，使用规范、权威且最新的官方数据，力求科学准确；评估变化趋势和指标相对关系时，探索应用各类大数据分析方式，作为常规数据分析的补充手段，同常规数据相互印证、校核，形成一套严谨、科学的多维数据分析技术手段。

6、规划实施评估要充分应用“三调”、“双评价”成果

第三次全国国土调查，是全面查实查清国土资源的重要手段，通过“三调”摸清家底，为规划实施评估奠定现状基础；“双评价”（资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价）是对自然资源禀赋和生态环境本底的综合评价，明确国土空间的城镇建设、农业生产等的适宜程度，为规划实施评估提供空间适宜性的指引。规划实施评估应充分利用“三调”和“双评价”的相关成果，增强规划实施评估的客观性和合理性。

7、规划实施评估应与国土空间治理体系同步构建

目前，国土空间治理体系正在构建，规划实施评估应同步考虑空间规划实施机制的搭建。规划实施评估是立足现状、摸清家底、面向目标找差距，从问题导向、目标导向、操作导向，明晰下一步国土空间规划编制的难点与重点。现状分析方面，以问题导向为重点，找出现状发展存在的主要问题；上位规划落实方面，以目标导向为重点，与全国和省的国土空间规划战略目标相衔接，明确下一步国土空间规划编制落实战略目标的重点和主要方向；实施机制方面，以操作导向为重点，与各地国土空间管理体系建立相衔接，提出适合地方事权特点的政策机制建议。

8、充分运用遥感数据，加强人口信息获取

为确保规划实施评估和动态监测的客观性，应尽量减少对上报数据的依赖。遥感具有全面性、准确性、时效性等特点，可及时反映国土空间用途变化情况，可作为国土空间利用客观评价和监测的重要数据。

人口是城乡建设集约节约利用评估分析的基础数据，但传统的“10年普查，5年抽样”的人口数据难以满足支撑规划评估和动态监测的需求，应在利用手机信令、大数据等新技术的基础上，积极寻求有关部门的支持。

二、市县国土空间规划技术路线概要

1、编制原则

坚持生态优先，全面促进人与自然和谐共生。

坚持全域覆盖，统一管制所有国土空间用途。

坚持因地制宜，分类分级引导空间有序开发。

坚持共谋共治，科学合理配置各类要素资源。

2、工作流程

技术工作是主体工作，大致可分为基础研究、规划方案、实施监管三大阶段。

3、市县国土空间总体规划的内容构想

市县国土空间总体规划编制内容应包含基础研究、总体格局、保护性布局、发展性布局、实施管理五大板块。

基础研究：应摸清国土空间本底条件，资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价（双评价）；通过政策解读、规划解读、区域研究等明确发展要求和使命；同时对城市发展阶段、特色禀赋、发展条件进行综合分析，识别发展优势和短板、发展机遇和挑战。

总体格局：应落实国省有关要求，明确功能定位和目标指标体系；确定全域全要素整体布局、生态安全格局、区域协调格局、城镇体系格局、乡村振兴格局等总体布局。

保护性布局：应构建“全域覆盖、分类保护、系统修复”国土空间安全格局，划定落实“三区三线”；确定自然资源保护体系、文化遗产保护体系、特殊区域保护体系；明确环境功能区划、环境污染治理、生态系统修复、人居环境整治等保护与修复措施。

发展性布局：应构建“多中心、网络化、群落式、集约型”的国土空间发展格局，识别重点城镇、重点开发区、重点协调区、特殊地区等战略地区；优化开放格局、功能布局、用地布局、产业布局等重要功能布局；对城镇、村庄、特殊功能区等进行分类发展引导；对区域交通网络、重大基础设施、公共服务设施、公共安全设施等要素进行统筹配置。

实施管理：应构建形成“可分工、可传导、可维护、可监管”的规划实施体系；明确空间用途转换的主要情形、要求和程序；建立“1+X+Y”新型的规划传导体系，对下位规划和重点地区发展提出要求；确定近期行动方案，建立重点项目库；加强规划的信息化建设，建立规划实施的动态监测、评估与维护机制。

对于有特殊功能的市县，特殊功能区可另设单独篇章，具体内容应根据实际情况研究确定；对于一般市县，中心城区可单设篇章，其内容构成与现行城市总体规划中心城区规划内容类似，但特别强调对公共空间和存量规划时代的应对，特别强调重点地区用地布局，特别强调城市特色塑造，特别强调规划单元划分等。

市县国土空间总体规划在编制过程中应加强与现行空间性规划的协调，实现“多规合一”。市县国土空间总体规划的编制应科学客观评估现行城市总体规划的有关内容，在新思想、新理念、新形势的指导下，对城乡空间结构、城乡空间布局等内容进行优化完善，构建形成符合和适应新思想、新理念、新形势的新格局，重点加强市县全域非建设用地的规划研究。

建立“分类管理、多元协同”的规划编制管理机制。建议推进规划编制与规划管理适度分离，探索构建“分类管理、多元协同”的规划编制管理模式。政府重点做好规划编制管理规则的制定，强化规划审查、批准和实施监督，探索建立“谁编制、谁实施、谁负责”的规划实施管理制度。允许企业、非政府组织等市场主体在特定区域开展规划编制工作，包括但不限于开发平台建设规划、城市设计等，逐步探索建立市场主体编制规划的负面清单制度和备案制度，有效发挥市场活力。

“分类管理、多元协同”模式提倡，政府可以组织编制重要的非法定规划，市场主体也可以组织编制特定的法定规划。

4、市县国土空间总体规划的文本框架

第一章 战略目标

第一节 指导思想

第二节 基本原则

第三节 战略定位

第四节 目标体系

第二章 总体布局

第一节 全域全要素整体布局

第二节 区域生态安全格局

第三节 区域协调发展格局

第四节 城镇体系综合布局

第五节 乡村振兴整体格局

第三章 保护体系

第一节 三区三线管制

第二节 自然资源保护

第三节 文化遗产保护

第四节 环境功能区划

第五节 环境污染治理

第六节 生态系统修复

第七节 人居环境整治

第四章 发展布局

第一节 城乡空间布局

第二节 产业发展布局

第三节 对外开放布局

第四节 分类发展引导

第五节 区域要素配置

第六节 城市风貌与特色

第五章 规划实施

第一节 优化完善规划传导体系

第二节 创新体制机制

第三节 完善配套政策

第四节 近期行动计划

第五节 规划使用指南

第六章 规划监管

第一节 国土空间用途转换管制

第二节 实施评估监测指标体系

第三节 规划信息监测管理平台

第四节 规划动态评估与修改

第五节 重大事项报告制度

专题研究（一）“三区三线”分类体系

以“双评价”指向为核心支撑，“三区”是互不重叠，且覆盖市县全域空间范围，“三区”内部统筹各类空间内部功能要素分类，构建全域全类型用途管制的基础。在空间关系上，“三区”各自包含“三线”，已经基本达成共识。

1、“三区一网络”覆盖市县全域的用途分区体系

构建全域覆盖不重叠的“三区一网络”的国土空间用途分区体系，“三区”包括生态空间、农业空间、城镇空间，“一网络”主要指交通、基础设施廊道等线性的空间要素，通常会涉及上述三个区，建议作为网络要素独立出来，与三区并列，构成“三区一网络”的分区体系。

“三区一网络”覆盖市县全域示意图

生态空间包括林地、草地、水域、滩涂沼泽以及其他生态空间。农业空间包括基本农田、一般农田、园地、牧草地、历史文化保护村落、农村居民点以及其他农业空间。城镇空间包括十五项功能区域。1居住生活区、2综合服务区、3商业商务区，4工业物流区、5绿地水系区、6交通设施区、7公用基础设施区、8历史文化保护用地、9特色功能区（体现城市特定发展意图，具有特定建设或保护要求，需要实行特定管理政策的区域）、10规划留白区（功能暂时无法明确的建设用地，可应对发展不确定性划，计入建设用地规模指标核算）、11规划备用区（远景可与城镇集中区连片发展，暂时不计入建设用地规模指标核算）、12特别用途区（与城镇关联密切的生态涵养、休闲游憩、防护隔离等地域空间）、13区域基础设施用地、14特殊用地（如军事、外事、宗教、安保、殡葬、储备库等特殊用地）、15采矿盐田用地。

网络要素指交通、基础设施及其他线性工程，包括区域交通网，如高铁、铁路、高速公路等，以及能源水利网，如南水北调工程、区域天然气管线、油气运输管道等。

“三区一网络”用途分区体系图

2、“三线一附加”刚性控制线体系

“三线一附加”刚性控制线体系旨在强化底线管控。包括核心“三线”生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界。“三线”以外，还有一些需要进行刚性控制的线，如历史文化村落保护边界等，作为“附加刚性控制线”控制。地方应结合自身实际划定，除了上述提到的历史保护村落的区域外，村庄无序蔓延扩张现象严重的区域（如洱海周边村庄区域）应该在一般农业空间内明确划定村庄增长边界。在一些村庄常态发展或者萎缩的地区，则不需要划定村庄增长边界。同时一些重大区域交通或基础设施，应划定区域交通及基础设施控制线。附加刚性控制线与现有的“三线”不能重叠交叉。

生态保护红线对应生态空间内部各类要素分区，包括保护林地红线、保护水面红线、保护草地红线、保护滩涂沼泽红线和其他保护红线。城镇开发边界内应针对特色功能区和设施划定必要的管控边界。有历史文化保护要素的区域，必须明确划定历史文化保护线；公用设施控制线、公共绿地控制线、河道水系控制线、交通控制线必须明确划定。基本农田保护线主要针对永久基本耕地。

“三线一附加”控制线体系结构示意

“刚性控制线”本质上是管理概念，考虑到规划实施管控与传导机制，对应职能部门职权，便于规划落实与传导。建议刚性控制线体系分为大类与相应中类，大类对应“三线”与“附加控制线”，中类指各刚性控制线内部的具体构成，不同级别、不同空间层次的国土空间规划在大类、中类划分传导方面存在一定差异，具体说明详见表。

备注1：市县级生态保护红线，在本级行政辖区范围（市域或县域）应划到大类和中类。生态保护红线的五个中类汇总加和应等于生态保护红线，应与上一级行政区下达的生态红线保护指标完全对应。

备注2：市县级城镇开发边界，本级城区（中心城区或县城）应划到大类和中类，下一级行政单位（地市层面管到县城；县级层面管到镇区）则只需划清大类，适度预留弹性空间，开发边界数据指标应与上一级行政区下达的开发边界指标完全对应。

备注3：附加控制线是“三线”以外，需要进行刚性控制的区域，根据各地实际情况，为可选控制线。

3、“三区三线”体系与功能分区的空间对应关系

“三区一网络”体系从功能分区、要素分类的角度体现分类引导，落实在全域全类型用途管制；“三线一附加”刚性控制线体系强化实施管理概念，厘清保护与开发利用的底线，落实在分级管控。基于以上“三区三线”体系的逻辑概念分析，建议国土空间规划三区划定与空间功能分区见表。

*标星号用地，为不同尺度层级的刚性控制线，例如城镇开发边界为本级的刚性控制线，城镇集建区中的历史保护用地为指导控制性详细规划的刚性控制线。

专题研究（二）市县国土空间总体规划中全域全要素分类体系探索

从自然资源统一管理对全域全要素分类体系的要求出发，我们提出以“人-地”关系为分类总体原则，以功能混合为导向对城镇空间进行细分，结合事权与管控方式对分类进行调校的新分类思路。

1、以“人-地”关系为分类总体原则

人类和自然环境是相互依存、相互制约的两大要素。自然环境为人类提供生存条件，人类活动反过来影响自然，甚至局部改造自然。这种人文系统与自然环境系统之间的互感互动关系就是“人-地”关系。人类对自然资源的一切保护和利用行为都可归为“人-地”关系。国务院组建自然资源部统一行使所有国土空间用途管制职责，根本上就是要通过重塑“人-地”关系，实现“人与自然和谐共生”。因此，以“人-地”关系为分类总原则，具有内在合理性。

“人-地”关系有类型之分和强度之别。我们根据人类对自然资源保护利用的活动类型，将“人-地”关系分为生态支撑型、生产利用型、生活服务型三大类型。生态支撑型是指人类主要利用自然资源的生态服务和保育功能，对自然资源的改造利用程度极低，包括水源涵养、防风固沙、土壤保持、生物多样性保护、洪水调蓄等。生产利用型指人类主要利用自然资源进行农业或工业生产，自然资源作为生产资料或生产活动空间载体存在。生活服务型指人类主要利用自然资源满足居住、休闲、商业、服务等生活功能需要，又可分为乡村生活和城镇生活。“人-地”关系强度可以通过人地数量比例，如人口密度和人均占地等指标反映。

通过对海洋空间、生态空间、农业空间、城镇空间四类空间的“人-地”关系特征进行分析，可以得出从海洋到城镇，“人-地”关系体现出由简单到复杂，强度由低到高的梯度序列。这也进一步说明以“人-地”关系为原则进行要素划分的可行性。

四类空间的“人-地”关系类型和强度特征。

基于人类保护利用自然资源的各类行为所具有的“人-地”关系特征，可对海洋空间、生态空间、农业空间、城镇空间四类空间进行细分。

如对于海洋空间，目前形成“海域+无居民海岛”的空间管控体系，海域分为海洋保护区、保留区、特殊利用区、农渔业区、旅游休闲娱乐区、矿产与能源区、港口航运区、工业与城镇用海区八大一级类基本功能区，可以反映出“人-地”关系强度由弱到强的关系，建议保留既有分类方式，无居民海岛可根据“人-地”关系特征分为可利用无居民海岛与保护类无居民海岛；

对于生态空间，可将主要发挥生态调节功能（如水源涵养、防风固沙、土壤保持、生物多样性保护、洪水调蓄等）的生态功能重要区、生态环境敏感区、各类禁止开发区和保护地等归入“生态保育区”，该类空间原则上禁止开发建设，“人-地”关系最弱；将公益林、防护隔离带、生态廊道等划入“生态防护区”，将郊野公园、风景名胜区、地质公园等的实验区或游憩区划入“生态游憩区”，该类空间允许人类进行适度的旅游休闲活动及进行相应的建设；其它则归入“自然保留区”；

对于农业空间，将人口密度较低，主要用于农业生产，开发建设行为较少的“农业生产区”，与人口密度较高，以生活服务为主的 “乡村建设区”分开；

在城镇空间中，将建设强度低的公园绿地区与集中建设的城镇建设区分开。

综上，利用“人-地”关系对全域要素进行初步分类。

基于”人-地”关系特征的全域要素分类。

2、以功能混合为导向的城镇空间细分

城镇空间是承载城市政治、经济、文化发展的最主要空间，是人类使用功能最全面、开发利用强度最高、面临问题最复杂、管控难度最大的空间要素。基于“人-地”关系特征角度将城镇空间分为公园绿地区及城镇建设区是远远不够的。但按照既有思维，将城镇空间分到具体建设用地又存在过细而缺乏弹性的问题。

特别是过去几十年的实践暴露出用地功能机械单一、职住分离严重、管理实施缺乏灵活弹性等问题，在近年受到越来越多的批评和反思。业界逐渐认识到城市多元功能有机混合的重要性，并在不少城市探索了实践路径，如建设功能立体复合的商住街区、SOHO社区、科技创新园等[8]。综合考虑市县国土空间总体规划的战略引导和向下传导特征，我们提出以功能混合为导向对公园绿地外的城镇空间进行重点研究。

在市县国土空间总体规划层面，将城镇空间分成不同主导功能区类型，明确各类的主导及配套功能用地规模比例及要求，具体用地性质及安排在详细规划层面予以明确，既保障了宏观规划内容的向下传递与落位，又保留下层次规划中的灵活弹性。

基于功能混合导向的城镇空间二级细分。

在功能混合思路下，可围绕居住、工作、交通、游憩、服务等主导功能，并与《城市用地分类与规划建设用地标准》衔接，通过对标准中的用地分类进行整合，在公园绿地区外，形成生活及配套服务功能区、产业及配套服务功能区、城市综合服务功能区、城市交通功能区、区域交通功能区、城市公用设施功能区等类型，每类均可与《标准》中的用地分类进行一一对应，包括主导用地功能及配套用地功能。同时，对于在城镇开发边界内、规划建设用地边界外的土地，可作为战略储备用地，其功能类型不明确，单独分类。

考虑以功能混合为导向进行城镇空间细分后的全域要素分类。

3、结合事权与管控方式对分类体系进行调校

自然资源部统一“履行全民所有土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等自然资源资产所有者职责和所有国土空间用途管制职责” [9]，将以前部门间“打架”的问题通过内部化予以解决，但内部“打架”问题依然存在，不过是外部问题内部化。

同时，市县国土空间总体规划向专项规划及详细规划传导也要求明确下位规划的“规划范围”。因此，有必要结合事权（自然资源内不同部门）与管控方式对分类体系进行调校，尽量达到同类要素管控方式统一及同类要素管控主体统一的目的。管控主体统一是指不同要素间的边界清晰，且每类要素对应于一个排他的管控主体。管控方式统一可从对要素使用所应办理的许可证来区分。

在机构改革前，我国国土、规划、环保、发改、林业、水利、海洋等部门都曾就各自主管要素建立了规划或许可制度，形成了包括建设用地领域“三证一书”、农村土地承包经营权证、林权证、草原使用权证、海域使用权证、无居民海岛使用权证等在内的，覆盖建设用地、耕地、园地、林地、牧草地、矿产、湿地水域、海域、无居民海岛等各类国土空间的用途管制制度[10]。我们认为，自然资源部组建后，既有成功有效的管制方式及思路仍会延续。我们可按照管控主体统一与管控方式统一的原则，对全域要素分类进行调校。

基于上述原则，将主要发挥生态功能的生态林地与生产功能的经济林地区分，前者归入生态空间（不予以发林权证），后者归入农业空间（可以发林权证）；将主要发挥生态功能的生态草地与生产功能的牧草地区分，前者归入生态空间（不予以发草原使用权证），后者归入农业空间（可以发草原使用权证）；农业生产空间内结合不同使用方式的不同管控方式分为耕地、园地、林业生产区（商品林）、牧业生产区（牧草地）及其它农用地；同时也可进一步校核城镇空间中战略储备用地、公园绿地单独分类，海洋空间中无居民海岛单独分类的必要性。

目前各类自然资源要素管控制度汇总。

综合上述三个导向，形成全域全要素分类结果及其与现有各大分类体系的比较如下：

市县国土空间总体规划全域全要素分类与既有主要空间性分类体系的关系。

全域全要素分类体系与三区三线的关系如下：

市县国土空间总体规划全域全要素分类与三区三线的关系。

我国各市县差异与差距巨大，各市县在生态本底、发展阶段、资源禀赋、文化风俗、规划管理、行政架构、信息化基础等方面均存在巨大差异，这种多样性和复杂性决定了我们很难构建一个普适性的市县国土空间总体规划全域全要素分类体系。

专题研究（三）智慧国土空间

1、“智慧国土空间规划”的内涵

依托人工智能AI、大数据?Big Data 、城市信息模型City Information Model （简称“ABC” ），遥感RS?、全球定位系统GPS?、地理信息系统GIS?（简称“3S”）等信息化技术，在自然资源本底现状的全域数字化基础上，以目标、问题和治理为导向，以建设覆盖规划编制、审批、实施、监测、评估、预警全流程的信息系统为先导，推动数据整合、空间规划编制与信息系统建设一体化，促进规划编制更智能、规划实施更精准、规划管控更科学，助力“一张蓝图管到底”和空间治理能力现代化，实现从传统规划向可感知、能学习、善治理和自适应的智慧型生态规划转变。

2、“智慧国土空间规划”的目标

基于对空间规划政策业务的长期实践与深入了解，国地科技研究提出，“部门分治、重城轻乡、静态方案、编管脱节”的传统物质型规划应该向“多规合一、全域管控、动态蓝图、编管协同”的智慧人本型规划转变，通过“智慧国土空间规划” 新模式、新方法，最终实现空间规划与治理的五个“一”：

（1）空间资源一本账

基于统一用地分类、坐标体系与数据标准，实现全域现状数字化，摸清全域国土空间资源的数量、质量、类型及变化情况，建立全域空间资源“一本账”。

（2）空间规划一张图

按照生态优先、战略引领、多规合一、全域管控的要求，统筹协调各类空间性规划，形成统一空间边界、统一土地用途、统一管控要素的空间规划一张图。

（3）编管协同一张表

形成与管理事权相对应的规划编制内容与目标指标体系，并结合政府部门职能调整和业务审批流程再造，实现“事前计划、事中控制、事后监督”的编管协同一张表。

（4）空间管控一平台

以国土空间与自然资源全域、全要素的数字化管控为核心，建立协同编制、在线审批、精准监管、全程留痕的信息平台，实现覆盖空间规划全业务流程的闭环管理。

（5）空间治理一张网

以信息平台为依托，集成融合多源空间信息数据，实现对国土空间的全面感知和实时监测，并建立规则一致、部门联动的协同工作机制，促进空间治理的智能协同。

专题研究（四）国土空间规划差异图斑处理方法探析

1、差异图斑处理原则

（1）生态优先，管控协调

严格落实关于“守住耕地红线，划定生态红线”的政策要求，协调各类刚性管控空间，除依据国家、省、市相关法律法规要求的程序申请占用且获得批准外，其他各类建设行为均不得占用已划定的生态保护红线、饮用水源一级保护区、自然保护区核心区、森林公园一级保护区等城市发展生态保护底线。

（2）战略谋划，促进发展

通过空间规划确定发展战略，落实城镇发展目标，明确城镇发展方向和空间布局，引导功能组织与空间结构优化，坚定不移实施主体功能区制度。优先保障重大市政民生项目、重大产业项目和重大发展平台，有效提升公共服务设施配套水平，改善城市人居环境，促进经济社会良性发展。

（3）集约用地，盘活存量

按照新型城镇化集约发展要求，从追求规模扩张向资源节约集约利用转变。结合空间布局优化，盘活存量土地资源，合理确定用地规模，提高土地集约利用水平，促进土地合理高效利用。

（4）依法依规，联动调整

对于各部门规划差异图斑的协调处理，以国家、广东省和湛江市相关法律法规为基础进行。对于差异冲突较大部分，充分征求各职能部门和相关权益主体的意见。

2、差异图斑协调

（1）城镇建设用地与生态保护红线差异的协调

落实生态优先原则，实施严格管控。生态保护红线内已建和在建的资源开发项目、基础设施工程、旅游设施和民生工程等，严格按照主管部门依法批复的建设要求和规模进行控制，禁止扩大规模。属于重点项目占用、城市重点发展平台、重点产业园区等占用，应严格按照有关规定充分论证和调整生态保护红线，并经法定程序获批后方可建设使用。做好与城镇开发边界的衔接，保障城镇开发边界与生态保护红线不存在冲突。

（2）城镇建设用地与基本农田保护区的差异协调

本次空间规划将位于城镇开发边界内的零星基本农田进行合理调出，在市域范围内综合考虑耕地总量不减少、质量不降低、维护生态本底等因素对基本农田进行增补。将土地利用现状为耕地或带“K”地类、高等别耕地、集中连片耕地、已验收合格的土地整理复垦开发新增的优质耕地等，优先划为基本农田。

（3）两规（城规、土规）建设用地布局的差异协调

新增建设用地原则上全部安排在城镇开发边界范围内，对于近期项目用地需求和近期重点建设项目，优先将图斑冲突用地调整为建设用地，并根据规划指标和年度计划指标，统筹增量与存量用地，促进土地集约节约利用，逐步协调“两规”差异图斑。原则上不得在城镇开发边界外进行独立选址建设。与生态功能相适宜的配套设施、区域性市政设施以及军事等特殊用途设施确需建设的市级及以上重点项目，在可行性、必要性研究论证后，作相应的评价和补偿措施，在不影响安全、破坏功能的前提下，可以允许占用但需通过依法合规的程序审批。对位于城镇开发边界范围外建设用地，应逐步调整为非建设用地。

目前我国主要的四种空间性规划的用地、用海分类标准

专题研究（五）国土空间规划的“双评价”技术研究

1、资源环境承载能力的概念内涵

资源环境承载能力是指一定国土空间内自然资源、环境容量和生态服务功能对人类活动的综合承载水平。

究其本质，资源环境承载能力是自然系统与人类社会系统两者互相作用形成的结果，是衡量两者之间协调关系的指标。自然对人类社会提供了支撑力，主要表现为生态系统服务功能中的供给服务、调节服务和文化服务三个维度；而人类活动对自然施加了压力，对应表现为资源能源获取、污染废弃排放、游憩审美需求三个方面。资源环境承载能力具有综合性、客观性、动态性、有限性的特点。

2、国土空间开发适宜性的概念内涵

早期，国土空间开发适宜性的概念是指由一定地域空间的资源环境承载力、经济发展基础与潜力所决定的、其承载城镇化和工业化发展的适宜程度。随着生态文明建设的深入推进，其内涵由针对城镇建设的单一功能导向，逐渐深化为涵盖生态保护、农业生产、城镇建设的多种功能导向。

国土空间开发适宜性概念是国土空间对生态保护、农业生产、城镇开发等不同开发保护利用方式的适宜程度。

自然资源部组建前“双评价”技术规程的探索。

3、总体技术流程

“双评价”应本着尊重规律、生态优先、因地制宜、简便易行的原则，在充分搜集数据的基础上，串联递进地开展“资源环境要素单项评价-资源环境承载能力集成评价-国土空间开发适宜性评价”，并进行综合分析，为贯彻落实主体功能区战略、科学划定“三区三线”提供支撑。

双评价技术路线示意图。

自然资源的种类较多，按照土地、水、生态、环境质量、地质环境以及矿产资源等建立自然资源基础评价模型。根据评价的业务目标和用途开展各种专项评估模型研究，例如：绿色发展评估模型、区域联系强度模型、国土开发强度模型、职住分析模型等。

在开展国土空间规划编制、审批、实施、监测评估预警过程时，需要在业务目标和指标体系的基础上，形成相对稳定的模型体系。

模型研究成果获得后，需利用计算机语言，对国土空间规划的各类规则模型、评价模型、评估模型进行算法开发实现，通过算法注册、数据源管理及配套可视化工具进行模型构建，实现模型的统一管理和应用，为国土空间规划编制、审批、预警和评估等提供模型计算支撑。

4、评价步骤指标方法

评价方法是影响评价的关键要素之一。在基础分析评价任务理解的基础上，将评价过程分解为p0-p4。

P0的主要任务是搞清楚资源的数量、环境的特征在空间上的分布；

P1考虑资源开发利用的外部需求以及不同环境条件对其产生的有利或不利影响，评价陆域、海域资源利用的适宜性和限制性；

P2在此P1基础上考虑当前资源开发利用的水平与生态环境保护的需求，确定资源的承载能力及生态环境容量标准；

P3综合分析当前资源开发利用现状、生态环境状况，评价不同地域空间上资源开发利用与生态环境保护存在的压力；

P4为进行城市地区、农业区、生态保护区等区域的专项评价和决策适宜性开发方向。基础分析评价结果是一个综合结果，空间多尺度问题，最终可以与行政单元耦合，结果可以直接汇总到乡、县、市、省、全国。

（1）资源环境要素单项与集成评价

资源环境要素单项评价的指标体系聚焦三类功能（生态保护、农业生产、城镇建设），六大要素（土地资源、水资源、海洋资源、环境、生态、灾害）（见下表）。单项评价应在充分数据准备的基础上开展，除下表中涉及的评价指标外，可因地制宜补充区域特色指标。单项评价的重点在于结合区域特色，确定评价指标体系和分级阈值。

资源环境要素单项评价的技术方法有两类，一类是根据判别矩阵叠加分析的方法，包含土地资源、水资源、城镇建设功能指向的海洋资源、环境、灾害要素的评价；另一类是根据经验公式计算后进行分级，包含农业生产功能指向的海洋资源、生态要素（除海岸防护重要性和海岸侵蚀敏感性外）的评价。

资源环境承载能力评价指标体系表。

在资源环境要素单项评价结果的基础上，分别针对生态保护、农业生产、城镇建设三类功能，开展资源环境承载能力集成评价。集成评价的重点在于因子叠加判别矩阵的设置。

集成评价阶段没有新的数据输入，完全依据单项评价的结果，主要技术方法是根据判别矩阵的叠加分析和栅格计算。

集成评价的结果将对应三类功能的资源环境承载能力依次分为五个等级，其中生态保护等级高值区应具备生态功能重要性或生态系统敏感性，承载能力高值区应具备良好的水土资源基础、生态环境本底和较低的自然灾害约束。

（2）国土空间开发适宜性评价

在资源环境承载能力集成评价结果的基础上，分别针对生态保护、农业生产、城镇建设三类功能，开展国土空间开发适宜性评价。适宜性评价的重点在于图斑聚合与因子叠加判别矩阵的设置。

适宜性评价的技术路线可以总结为如下五个步骤：

①将集成评价的五级结果重分类为三级备选区域；

②为保证三类功能重要性或适宜性的空间集中连片，避免破碎化，应进行图斑聚合，分析聚合后图斑的几何特征（集中度或连片度）；

③生态保护重要性和城镇建设适宜性还应对生态廊道重要性和综合优势度进行分析计算；

④结合三级备选区域、图斑几何特征、生态廊道重要性或综合优势度，根据判别矩阵进行叠加分析，得到适宜性评价的空间结果，并进行边界修正；

⑤分析三类功能导向下的适宜性空间分布格局，识别未来适宜农业生产和城镇建设的潜力空间，并提出优化路径。

适宜性评价的结果按照重要性或适宜性一般分为三类，在依据判别矩阵进行叠加分析时，应注意三类评价结果和承载能力集成评价结果之间的空间对应关系。

（4）建设用地评价流程

在评价方法框架指导下，再对单一评价和综合评价从评价流程、评价指标以及度量方法三个方面构建了具体的评价流程。对其评价过程进行详细的说明，明确评价涉及的指标内容和具体的度量方法。

1）评价流程说明

按土地资源、地质环境、生态环境等资源环境要素，分析优质耕地、天然牧草地、生态红线区、地形坡度、地壳稳定性、突发性地质灾害、采空塌陷、地面沉降等因素对土地开发建设的影响。按对建设开发的限制程度将因素分为两类：强限制性因子与较强限制性因子，进行建设开发适宜性评价。

根据适宜性评价分值结果，通过聚类分析等方法将建设开发适宜性划分为最适宜、基本适宜、不适宜和特别不适宜四类，其中不受强限制性因子约束、且非强限制性因子分值最高的区域为最适宜开发的区域。

运用分区结果和现状建设空间面积数据计算极限开发强度、现状开发强度等指标，最终得出现状建设用地布局匹配度。结合土地利用总体规划的建设用地目标数以及规划年增用地量，对现状建设用地布局匹配度进行偏离度计算，得到建设用地压力状态指数。根据该指数，将评价结果划分为超载、临界和可载三种类型。

5、评价结论建议

（1）承载力评价结论建议

承载力评价应形成“承载压力-承载能力-承载潜力”三个递进层次的评价结论，建议重点分析承载能力的基础上，增加承载压力的评价结论，深化对承载潜力分析量化方法的指引。三个层次的评价可重点对以下内容进行分析讨论，从而为国土空间规划决策提供有效支撑。

1）承载压力：客观分析区域各类资源要素利用情况，刻画现状资源环境承载压力；

2）承载能力：确定各类要素在不同功能指向下资源环境承载能力等级和集成结果的空间分异特征，对标分析承载能力的优势与短板，总结区域资源环境禀赋特征与影响因素；

3）承载潜力：综合现状承载压力和承载能力，并针对国家和区域发展战略调整，分析不同情景下（如调水工程、技术进步、生产生活方式转变等）区域资源环境承载能力的变化。

（2）适宜性评价结论建议

分区格局研判-问题风险识别-开发潜力分析”的三层次结论大致满足国土空间规划编制的需求。在此基础上，还应对空间“双宜性”或“多宜性”的情况进行价值判断，问题风险识别可补充国土综合整治的路径与措施。建议适宜性评价的三层次结论重点围绕以下内容展开。

1）分区等级划分：划分生态保护重要性等级分区，农业生产、城镇建设适宜性等级分区，并刻画其空间格局特征，结合价值判断对同一空间“双宜性”或“多宜性”的情况进行分析；

2）问题风险识别：对比分区结果与用地现状，识别国土空间开发保护的问题和风险，解析三类功能空间未来优化调整方向，提出国土综合整治的路径与措施；

3）开发潜力分析：结合承载能力约束，分析未来适宜农业生产和城镇建设的潜力空间规模与布局。