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检察建议的适用及完善

目前，对于检察建议的性质和作用，认 识并不完全一致，一些检察院在对检察建议 的适用对象及范围的把握， 检察建议制发程 序的规范等方面还存在不少问题， 使检察建 议未能充分达到预期的目的和效果。对此， 有必要全面加以认识。

一、检察建议的法律性质和作用

目前检察建议的法律依据主要是 〈〈中华 人民共和国人民检察院组织法》第四条和

《中华人民共和国刑事诉讼法》 第二条等原 则性的规定，从其性质来说，检察建议是检 察机关参加社会治安综合治理的手段和形 式之一，是人民检察院在行使各项检察职权 的过程中，发现有关单位存在影响社会治安 和综合治理的问题，向该单位提出的建议。

检察机关除担负打击犯罪的职能外， 还负有

宣传法制、教育群众、预防犯罪等法律监督 职能，而这些职能必须通过非诉讼活动来实 现，检察建议书这一非诉讼法律文书也就成 为行使这一职能的载体和形式之一。

二、检察建议在实践中存在的问题

据调查，检察建议在实践中主要存在以 下几个问题对检察建议的重要性和针对性 认识不足。有的为完成业务考核任务勉力为 之，影响了检察建议的质量。由于没有明确 的质量要求，一些办案人员在思想上对检察 建议的针对性没有足够的重视。制作前不作 认真调查，制作时也较轻率，问题把握不准， 建议的改进措施不具体， 检察建议的质量不 高。不仅使检察建议流于形式，也使得被建 议单位难以接受，影响其整改的积极性。

检察建议的发送对象不明。有关法规 对检察建议明确规定，作为检察机关的非诉 讼法律文书，适用的对象只能是除政法机关 以外的企事业单位，但目前检察建议的发送 对象已扩展到公安、法院，甚至还有越级发 送的现象。

检察建议在制作、签发、审批环节存 在不规范、不统一的情况，给成文、发送、 管理、查阅、效果反馈等都带来不利影响。

　有的检察建议以院的名义发出，有的则以职 能科室的名义发出；在审批制度上有的是检 察长、部门领导、办案人员三级审批，有的 是二级审批。

对检察建议的跟踪落实不够。因没有 制度规定，一些办案人员对检察建议的后续 工作不重视。在检察建议发出后，对其执行 情况不闻不问，漠不关心，也不主动向被建 议单位征询意见，了解执行情况和整改中存 在的困难。客观上不仅造成了有限的司法资 源的浪费，也使检察建议失去了实际意义。

　同时，还会影响检察机关的形象。

三、检察建议书与纠正违法通知书的区 别

为了明确界定检察建议的法律特征和 适用范围，保证正确有效地发挥检察建议的 积极作用，首先应当正确理解检察建议书与 纠正违法通知书的关系。两者的性质不同。

　检察建议是检察机关发挥法律监督职能的， 具有一定法律效力的非诉讼法律文书。 而纠

正违法通知书则属于诉讼监督法律文书， 是

人民检察院在刑事诉讼中行使法律监督职 能，对立案、侦查、审判和执行中的违法行 为提出纠正意见，依法制作的法律文书。

两者适用的对象不同。

　作为一种非诉 讼法律文书，“检察建议的适用范围只是司 法机关以外的社会上的单位”。“对公安、 法院、监狱等机关，一般不使用建议书。"

同样是非诉讼法律文书的纠正违法通知书， 除上级检察机关对下级公安司法机关外， 它

的适用对象只能限定于同一诉讼过程中的 同级公安、法院和刑罚执行机关，而不能扩 大到社会上的企事业单位，不能适用于非同 一审级的公安、法院和刑罚执行机关。

两者的法律效力不同。纠正违法通知

书是检察机关对公安、 法院和司法行政机关 在立案、侦查、审判、刑罚执行等诉讼环节 中是否合法行使检察监督权的文书， 具有明

确的法律效力；检察建议书则是体现检察机 关发挥法律监督职能作用的延伸和辐射， 是

扩大办案效果的一种形式，但不是检察机关 的法定职权，不具有法律的约束力和强制性。

四、检察建议书与检察意见书的区别

检察建议书和检察意见书也是两种不 同的法律文书。检察建议书是针对社会治安 和综合治理问题，向有关单位提出建议所制 作和使用的检察工作文书， 它是检察机关参 加综合治理工作的有效手段之一；而检察意 见书则是检察机关在办案中认为应对被不 起诉人给予行政处罚、行政处分或者没收其 违法所得，而向有关主管部门提出检察意见 时所制作和使用的法律文书。

五、检察建议书的适用范围

根据最高人民检察院对检察建议适用

范围的有关意见，检察建议主要适用于社 会治安综合治理工作，防范、减少犯罪工作 等。因此在检察办案中，适用检察建议的范 围应限定在以下几个方面单位安全保卫工 作薄弱，治安问题突出，疏于防范，屡次出 现违法犯罪活动的；

物资财务管理混乱，规章制度不健全 或不落实，存在漏洞，给犯罪分子以可乘之 机的；

国家工作人员玩忽职守或贪污、受贿, 给违法犯罪分子提供了作案条件，造成后果 的；

人民内部的纠纷问题突出，调节疏导 不力，矛盾可能激化，或矛盾已经激化出现 恶果的；

庇护犯罪分子、知情不举、通风报信

或者以说情及其他手段干扰办案， 尚未达到

追究刑事责任的；

对积极协助检察机关同犯罪作斗争 的人员，需建议单位予以表彰的；

对其他影响国家法制和社会治安的 重要问题，需要提出检察建议的。

六、规范检察建议的制发程序和质量要 求检察建议书提出的形式。检察建议虽然可 以用口头形式提出，但书面形式应是检察建 议的主要形式，对于影响比较大的案件，更 应用书面检察建议提出。

规范制作内容的要求。虽然高检院对 检察建议的制作格式有了统一规定，但对具 体的制作内容没有细化。因此，应将检察建 议书具备的内容要素作为格式要求明确下 来，如通过办理什么案件查证了被建议单位 存在管理上的什么问题， 经研究对此作出哪 几项既有针对性又有可操作性的检察建议 等，并提请受建议单位及时反馈落实检察建

议的信息。

完善审批制度。必须先由办案人员结 合案件情况，依照格式要求制作检察建议书， 由部门负责人或主诉、主办检察官审核后， 报分管检察长审批签发。必要时可经检委会 讨论决定。主诉、主办检察官不应拥有检察 建议的审批签发权。

完善备案制度。检察建议书除送达被 建议的有关单位外，应同时将副本抄报上级 检察院。必要时，还可以抄送被建议单位的 上级主管机关，以便督促被建议单位落实整 改措施，同时要执行登记制度，以保证检察 建议的质量和检察建议的严肃性。

检察建议的督促落实。检察建议发出

后，承办人应及时了解和掌握检察建议的落 实、采纳情况。对检察建议置之不理超过一 定期限或拒不接受检察建议的， 应向其上级

主管部门或机关反映。如果接受单位对检察 建议中的事实、整改意见提出异议时，发出

检察建议的检察机关，应对有关问题重新核 实。如检察长发现本院或上级检察院发现下 级检察院提出的检察建议不当时， 应责令撤

销，并及时通知有关单位