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政府审计与政府责任机制

［摘要］政府审计与政府责任联系非常 密切。政府审计是强化政府责任的一个重要 工具和手段。强化政府责任，首要的就是建 立一个有效的政府责任机制。作为政府责任 监督体系的重要组成部分， 政府审计在政府 责任机制中发挥着重要作用。

［关键词］政府审计；政府责任；机制； 作用

强化政府责任，建立和健全政府责任机 制是当前我国政治体制改革的一个重要问 题。政府审计与政府责任联系非常密切，本 文从政府审计是强化政府责任的一个重要 工具和手段这一角度出发，对政府审计在政 府责任机制中的地位和作用问题进行初步 的探讨，希望引起对这个问题的深入研究和 讨论，从而促使我们多角度地认识政府审计 的本质和定位。

一、政府责任、政府责任机制和政府责 任监督体系

政府责任和政府责任机制

本文所说的政府责任是指广义的政府 责任，是政府及其工作人员作为公共管理者 应尽的义务，既包括主动履行职责的积极责 任，也包括未履行或未正确履行职责所要承 担的责任即消极责任。政府责任主体包括各 级行政机关、行政首长和广大公务员。党的 十六大根据我国目前的国情， 将我国政府的 责任定位在“经济调节、市场监管、社会管 理和公共服务”四个方面。

目前我国正处于完善社会主义市场经 济体制时期，强化政府责任具有重要的意义。

　首先，市场经济体制的建立健全需要强化政 府责任。由于市场经济体制的建立健全、经 济全球化、政治民主化和信息技术的迅猛发 展，政府进行公共管理的理念有了很大转变， 公共服务市场化的进程加快。这场变革，一 方面，适应了社会日益增长的公共服务需求， 改进了公共服务的供给方式和效率， 降低了

政府公共服务的成本；另一方面，也使得国 有资产流失、公共利益被忽视、腐败、政府 管理危机等问题日益凸显， 而这些问题的核

心就是政府责任的缺失。其次，强化政府责 任是推进依法行政和依法治国的关键。 责任

是政府依法行政的核心，没有政府责任，行 政权的运行就没有制约， 公民权的行使就没 有保障，违法行政就不可能受到追究，依法 行政就不可能真正得以推进，依法治国和建 设法治社会、法治政府就无法实现。

强化政府责任、建设责任政府是一个系 统工程，涉及到政府管理体制全方位的改革 与创新。其中非常重要的是建立一个有效的 政府责任机制。

政府责任机制主要由明确和健全责任、 责任履行、责任监督、追究责任四个环节构 成。首先，必须明确责任。

责任不明确，就谈不上责任履行、责任 监督，责任追究就更无从谈起。因此，必须 按照政府责任的主体，分别明确政府、政府 部门或单位、行政领导和公务员个人的责任 范围和内容，包括政治责任、行政责任、法 律责任和道义责任等，并以法律或规章的形 式加以明确。其次是政府责任主体按照各自 的职责范围履行责任。

　第三个环节是由专门 机构或人员对政府责任主体的责任履行情 况进行监督、检查和评价，并将监督检查和 评价的结果传递给有关方面，包括被监督、 检查和评价的政府责任主体。最后，由有关 方面根据监督检查和评价的情况，针对政府 责任履行过程中存在的问题进行责任追究， 进而进一步明确和健全政府责任，推动政府 更好地履行责任。政府责任机制的这四个环 节之间相互促进和影响， 构成了不可分割的 政府责任机制循环系统。例如，不进行责任 监督，就无法实现责任追究；不进行责任监 督和责任追究，就没有明确责任的必要等等。

　也就是说，政府责任机制的完善和真正发挥 作用，这四个环节都是至关重要、缺一不可 的，即：政府责任必须明确，责任履行必须 到位，责任的履行必须要有监督与评价，责 任缺失要受到追究。

政府责任监督体系

政府责任监督是政府责任机制的组成 部分。我国的政府责任监督主体种类很多， 各类监督主体的性质不同， 并且不同监督主 体之间的法律关系复杂， 这些监督互相配合, 共同构成我国的政府责任监督体系。总体上 来说，我国的政府责任监督体系包括政府外 部监督和政府内部监督两个方面。

来自政府外部的监督主要包括： 权力机 关监督，是指各级人民代表大会及其常务委 员会对政府责任主体的监督；司法机关的监 督，是指检察和审判机关对政府责任主体的 监督；政党监督，主要是指中国共产党的监 督，也包括各民主党派与政协机关的监督； 社会组织监督，包括工会、共青团、妇联等 社会团体和群众性组织的监督；群众监督和 社会舆论监督等等。

来自政府内部的监督主要包括三种： 上

级对下级的监督，包括上级机关对下级机关， 上级领导对下级的监督。业务监督，是指业 务主管部门对本级和下级部门以及有相关 业务的部门和单位开展的业务方面的监督， 例如统计监督、财政监督、税收监督等。专 门监督，是指政府设立的专门监督部门开展 的监督，包括行政监察和政府审计。

可见，政府审计是政府责任监督体系当 中不可或缺的重要组成部分，政府审计机关

是政府内部设立的专门的责任监督部门。 认

识到政府审计的这一定位， 正确估价政府审 计在我国政府责任监督体系当中的地位和 作用，对于我们政府审计机关正确地履行职 责，更好地发挥政府审计在政治经济生活中 的作用非常重要。

二、政府审计在我国政府责任监督体系 中的重要地位

我国政府审计制度是按照宪法的明确 规定建立和完善起来的，具有法定性和权威 性。作为我国政府内部设立的专门的政府责 任监督部门，审计机关在我国政府责任监督 体系中具有重要的地位。

与我国政府责任监督体系当中的其他

内、外部监督相比，除了宪法规定的法定性、 独立性和权威性之外，我国政府审计的独特 地位体现在以下三个方面

政府内部的行政监督

我们知道，我国政府审计机关是政府的 组成部门，政府审计的职责是政府行政责任 的一部分，因此我国的政府审计具有明显的 行政工作的特点。此外，由于政府审计是政 府内部的行政监督，在开展监督工作方面， 具有直接、及时、灵活、迅速的优势和主动 性、全面性、经常性的特点。审计机关作为 政府的组成部门，因为熟悉情况，联系密切， 容易发现问题，可以及时处理，讲求行政效 率，有利于加强政府的责任意识，强化政府 的责任。

从财政、财务收支角度出发开展的专门 的监督

审计机关是行政监督部门，但是，这种 监督是通过对财政、 财务收支的审计得以实 现的。况且，政府责任的确立和履行以及政 府责任履行的结果都会反映在其财政财务 收支上。比如一本政府预算，就是一份政府 责任的详细计划，一份政府财务收支的账册 和决算报表，就是一本政府责任履行过程和 结果的详细记录。

如前所述，我国政府责任监督的主体很 多，每一种监督的角度都是不同的。政府审 计区别于其他监督的特点之一就是，政府审 计是从财政财务收支的角度出发开展的专

门的监督。我国宪法第 91条规定：“国务 院设立审计机关，对国务院各部门和地方各 级政府的财政收支，对国家的财政金融机构 和企业事业组织的财务收支，进行审计监 督”。多年来，无论是传统的财务和合规性 审计，还是正在兴起的效益审计，以及领导 干部任期经济责任审计，都是从财政财务收 支的角度进行监督和评价的。审计机关也正 是借助这一专业优势，多年来，在揭示财政 资金管理中存在的问题， 规范财政财务收支, 促进政府责任履行，提高行政效率，实现行 政目标以及推动政府廉政、 勤政建设等方面 发挥了重要的作用。

政府审计是有行政处理处罚权的监督

我国审计法等有关法律明确规定了我

国政府审计机关的行政处罚权权限。

　最近国 务院颁布的〈〈财政违法行为处罚处分条例》 进一步规定，政府审计机关及其派出机构有 权依法对财政违法行为作出处理处罚的决 定。根据法律规定，我国政府审计可以对部 门或单位进行处理处罚，审计机关认为应该 对负责任的人员进行处理处罚的， 还可以提

出建议，由被审计单位或者其上级机关、监

察机关、司法机关进行个人责任追究。

三、政府审计在促进完善政府责任机制 方面发挥作用的途径

综观世界各国政府审计的情况，不难发 现，不论政府审计的体制如何，政府审计都 是强化政府责任的一个重要工具和手段， 在

政府责任机制中发挥着重要的作用，只是所 处的位置不同，发挥作用的层面不同而已。

　我国的审计机关设在政府内部， 是在政府自

身的系统层面上，通过开展的各项工作在促 进完善政府责任机制方面发挥着重要作用。

概括地说，我国政府审计在促进完善政 府责任机制方面发挥作用的途径主要有以 下三个方面。

直接进行政府责任监督。我国的政府审 计处于政府责任机制的监督环节， 是政府责

任监督体系的重要组成部分。审计机关按照 法律的授权，通过开展各项审计、调查等工 作，监督政府责任主体的责任履行情况，并 把检查监督的结果以《审计结果公告》向全 社会公开，在社会监督、群众监督、舆论监 督等等的共同作用下，最大限度地发挥了审 计机关促进和完善政府责任机制的重要作 用。

笔者认为，审计机关开展的工作除了审 计这一主要业务工作以外，还包括一些调查 和独立的分析研究工作，其中审计、调查是 审计机关直接对政府责任履行情况开展监 督的主要方式。这里，审计和调查是两种不 同的业务，二者的主要区别在于，在审计过 程中，审计人员要对分析和评价所运用的数 据的真实性进行验证，而在开展调查过程中， 对于分析所用数据的真实性要求并没有那 么严格，调查过程中所取得的数据的真实性

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