加强制度建设提高制度执行力x:

加强制度建设提高制度执行力

——徐少农纪检组长在“学习《廉政规则》，规范从政行为，促进科学发展”

主题教育等系列活动上的讲话

（2010年6月23日）

受汪局长的委托，结合当前开展的“学习《廉政规则》，规范从政行为， 促进科学发展”主题教育活动、“作风纪律整顿活动”、“创先争优活动”，以 及纪念建党89周年，我就“加强制度建设，提高制度执行力”这一主题，谈一 谈个人的认识与体会，与大家共勉。

所谓制度，是指要求大家共同遵守的办事规程或行动准则，如工作制度、 税收制度等；同时，还指在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的体 系，如社会主义制度、国税廉政文化等。可见，制度一词说起来很抽象，但是， 我们工作、生活的时时处处离不开它。不仅人类社会活动需要制度、规则，强调 自然界的生态平衡也是一种制度，现在提倡人与自然和谐相处，也是一种制度。

　试想，如果我们离开了制度，社会将会怎样？自然界乂将会怎样？而制度建设是 一个制订制度、执行制度并在实践中检验和完善制度的动态过程。 因此，制度建

设对于国家、社会，包括我们国税部门提高管理效能，降低工作风险，坚持勤政 廉政，促进科学发展，具有十分重要的意义。

一、制度建设是实现科学发展的重要保证

制度如渠，行为如水。渠道怎么设，水就怎么流。我们要实现科学发展， 必须梳理好制度建设这道渠，高度重视制度建设。有一则“分粥”的故事形象地 说明了这一点。有七个人组成了一个小团体共同生活， 其中每个人都是平等的且 能力大体相当。他们想通过制定一项“制度”来解决每天的吃饭问题一一分食一 锅粥。试用了几种方法都不灵，后来选择了这样一个“制度”：每个人轮流值日 分粥，但是值日的那个人要最后取粥。令人惊奇的是，在这个制度下，七只碗里 的粥每次都一样多。因为主持分粥的人都意识到，如果七只碗里的粥不一样多， 他确定无疑将享受那份最少的。这则故事形象地说明了制度建设至关重要。

第一，制度建设体现了时代变化的新要求。制度建设具有根本性、全局性、 稳定性和长期性的特点。因此，形势的最新需要都会在制度建设上最先体现出来。

历史上王朝的更替，新王朝取代旧王朝，就是新王朝提出的政治主张、革新思想、 社会制度等，符合当时的时代要求，新的社会制度取代了旧的社会制度。

　制度建 设不仅如此，还体现在要符合当地的实情。中国共产党在成立之初就提出自己的 最高纲领和最低纲领，正是结合我国的国情，形成了以毛泽东思想为指导，提出 了从农村包围城市的道路，才取得了革命的胜利，以后，正是在有中国特色社会 主义理论体系的指引下，才取得了改革开放和社会主义现代化建设的成功。

　当前， 我们正在以科学发展观为指导，深入推进社会主义建设，必须在制度建设层面体 现出科学发展观的内容。

第二，制度建设是我们党建总布局的核心。我们党中央领导集体历来非常 重视制度建设。邓小平同志深刻指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些 领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方 面的制度好可以使坏人无法任意横行， 制度不好可以使好人无法充分做好事， 其 至会走向反面。领导制度、组织制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。

　这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”党 的第三代、第四代中央领导集体全面继承和发展了邓小平同志这种制度建设思 想，尤其是在反腐败工作中提出要进一步“法制化”。 2000年12月，7工泽民同

志在中央纪委第五次全体会议上的讲话中提出： “反腐倡廉工作要逐步实现制度

化、法制化。” 2010年1月，中共中央总书记胡锦涛在中国共产党第十七届中 央纪律检查委员会第五次全体会议上 30多次提到“制度” 一词，其中“制度建 设”、“制度执行力”等概念都反复被提及。可见，作为执政党在带领全国人民 实现科学发展的道路上，已把制度建设列入重要议事日程。

第三，制度建设是推进反腐败的根本。回顾历史，对照现实，我们都会发 现：制度缺失缺陷容易导致权力腐败；制度执行不力会使一些人走向腐败。制度 建设靠得住，反腐倡廉建设才靠得住。近日，中共中央印发了《中国共产党党员 领导十部廉洁从政若十准则》（以下简称《廉政准则》），这个准则是在 1997 年3月中共中央颁布实施的《廉政准则（试行）〉〉基础上进一步修订而来的，这 次可以说是“转正版”。该《廉政准则》既是行为规范，乂是道德约束，是从政 道德制度化建设中一个重要举措，将在廉政建设中发挥重要作用。同时， 《公务

员法》也以法律形式明确了公务员的九项义务和十六条“禁令”，这些都成为行 政伦理步入法制化轨道的标志。作为长期执政的政党，解决腐败问题显得日益重 要，而这个问题的解决，必须要靠制度建设来推动。

第四，制度建设是合肥国税乂好乂快发展的基石。近年来，在全局乂好乂 快发展进程中，我们在体制和制度上进行了一系列的改革创新，围绕重点工作， 建章立制，有些举措在全国和全省国税系统都是“领风气之先”的，不仅有力保 证了合肥国税事业的快速推进，也从源头上有效遏制了腐败现象的发生。

　如建立 了效能建设八项制度，出台了 ^一项工程二期建设实施意见， 实行集中审批，规 范自由裁量权，实行税收管理员向纳税人述勤述廉制度， 实施同城办税和网上办 税一体化，开展应用系统全员考试，举办国税讲坛等等。这些创新举措，有力地 推动了我局在依法治税、优化服务、强化“两权”监督、加强队伍建设等方面的 制度建设。实践证明，加强制度建设，对于我们进一步改进工作作风，推进我局 跨越式发展，具有十分重要的意义。

、制度建设所取得的成效

自2008年以来，我局按照市里的部署相继开展了 “制度建设推进年”、 “制度建设巩固年”和“制度建设执行年”活动。经分类整理，我主要从以下五 个方面，谈谈我国及我局在贯彻执行制度建设方面取得的成效。

（一）在科学民主决策制度建设方面。国家针对领导十部完善了决策基本 制度、重大事项决策的规则和程序、决策后评价、反馈纠偏和决策责任追究等制 度。如建立并完善了集体领导和分工负责制度、个人重大事项报告制度、述职述 廉制度、民主生活会制度、信访处理制度、巡视制度、谈话和诫勉制度、舆论监 督制度、询问和质询制度、罢免或撤换要求及处理制度等。我局建立了党组议事 规则、行政管理工作规则，重大事项集体研究决定。

（二）在重要领域的权力运行制度建设方面。从中央到地方，都坚持制度 创新，用制度管权、管事、管人,最大限度地减少以权谋私、权钱交易的体制机 制漏洞。如深化了十部人事制度改革、深入推进行政审批制度改革、深化财政管 理制度改革、深化投资体制改革、深化金融体制改革、加快国有资产经营管理体 制改革、推进司法体制和工作机制改革等。此外，还健全了工程建设招标投标制 度，经营性土地和工业用地招标拍卖挂牌出让制度、探矿权、采矿权招标拍卖挂 牌出让制度、产权交易制度及各项监管制度、政府采购制度等。我局突出国税特 色，主要创新建立了 5项制度，分别是：《股级十部任免管理暂行办法》 （党组 会已通过）、《规范税务行政处罚自由裁量权实施办法》、 《税收管理员向纳税

人述勤述廉制度》、《“一案双查双报告”工作实施办法（试行）〉〉和《合肥市 国家税务局推行集中税务行政审批工作实施方案》，在权力运行关键环节建立制 度。

（三） 在行政执法管理制度建设方面。国家结合行政管理体制改革，对行 政执法部门和执法事项进行梳理，明确执法依据、执法权力、执法程序和相应责 任。没有法律法规依据的事项，要坚决取消，应该保留的要规范行为。继续推进 相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作，从源头上解决多头执法、重复执 法、执法缺位的问题。全面落实行政执法责任制，健全民主评议制度，严格执法

过错责任追究。加强行政执法队伍的管理，实行行政执法主体资格合法性审查和 行政执法人员资格制度。近年来，我局结合国税工作实际，对税收执法权运行的 关键环节，特别是对容易发生问题的微观环节和具体岗位， 进行了全面排查，认

真查找思想道德、制度机制、岗位职责、业务操作等四类廉政“风险点”，针对 排查出的廉政风险点，市局逐一梳理、分析，对容易发生违法违纪问题的重点领 域和关键环节，市局召开专题会议进行了认真研究，印发了税务机关内控机制建 设实施意见，明确了各单位、处室的内控机制建设的任务。

（四） 在政务公开制度建设方面。为保障群众的知情权、参与权、表达权 和监督权，创造条件让人民更有效地监督政府，国务院制定的政府信息公开条例 已经正式施行，各级政府及其部门也制订了贯彻政府信息公开条例的具体办法， 健全信息公开工作制度。同时，完善和增加政务公开的载体，继续推进电子政务 建设，完善网上审批、服务办理、信息发布、沟通交流等功能。我局按照“公开

是原则、不公开是例外”的总体要求，以内网和外网为依托，进一步拓展政务公

开的领域和内容，把税收政策、办税程序、内部管理等作为政务公开的重要内容, 增强国税工作的透明度，方便纳税人和税务人员的监督。

（五）在行政问责和绩效管理制度建设方面。国家已在部分省市和国务院 部门开展试点，加快实行以行政首长为重点的行政问责和绩效管理制度。

　把行政 不作为、乱作为和严重损害群众利益等行为作为问责重点。对给国家利益、公共 利益和公民合法权益造成严重损害的，要依法追究责任。国务院有关部门也正在 加强调查研究，认真总结地方的试点经验，抓紧制订对行政首长进行问责、 行政 过错责任追究和绩效评估等相关制度。我局制定了《税收执法过错责任追究办 法》、《政风效能建设责任追究办法》、《行政审批过错责任追究办法》，强化 问责和责任追究。

三、制度建设执行中存在的问题及原因。

胡锦涛总书记在中纪委三次全会上强调， “再好的法规制度，如果不去执

行，也会形同虚设。许多法规制度之所以没有发挥应有的效力， 一个重要原因是

执行不力。”就我局来看，近年来制度建设的速度在不断加快，数量不断增加， 基本上涵盖了国税工作的方方面面， 从一定程度上说，制度体系已基本建立。但 制度建设执行不力的问题仍较突出。主要表现在：

（一）思想认识有差距。当前，许多国税人员甚至包括我们领导十部对制 度建设存在着一些模糊甚至错误的认识：一是认为“够用”。认为现在的法律法 规已经够用了，关键是落实执行不到位，执行好了，违规违纪现象就自然会得到 遏制，没有必要花力气再建。二是认为“过多”。认为现行的各项制度过多，如 税务系统在反腐倡廉方面就有“十五不准”、“六个严禁”、 “五条禁令”等

等，太多太繁琐，执行起来很麻烦。三是认为“应景”。认为制度建设是官样文 意，定归定，做归做。四是认为“无关”。认为建设制度是上级部门的事，与基 层无关，与己无关。

（二）制度本身不完整。一是制度内容的前瞻性和预见性不够。

　制度建设 本身是一门学问，需要科学的态度、审慎的作风、务实的精神。制定什么制度， 制定到什么程度，必须基于对国税工作实践的充分把握、基于对国税工作形势的 客观评估、基于对反腐倡廉制度供求关系的深入研究。

　而在实际工作中，一方面 一些制度的内容没有随着新形势的发展进行修订完善， 及时剔除失效的制度，整

理合并有效的制度，致使有些制度落后于实践。另一方面，对一些新兴的或我们 不熟悉的领域，如何加强监督的制度比较少。二是制度主体缺位。制度设置作为 一门科学，其主体不仅仅是制度的执行者，还必须包括制度的制定者、制度的监 督者和制度的评价者。而当前很多制度，都只有制度的执行者成为制度建设的唯 一责任者，而其它各方都不能负起自己应有的责任。

　一些制度看似健全，实质无 从执行，影响了制度价值作用的发挥。

（三）制度体系不完备。主要表现在：一是有的制度规定比较零散，没有 形成合力。如对重点税源行业的税收管理规定，散见于《企业所得税法》、 《增 值税条例》、《征管法》以及我们内部的一些具体规定等，不利于统筹执行，在 具体执行中容易造成顾此失彼。这就需要我们对一些重要行业的税源管理， 必须 把相关的制度规定梳理出来，形成一个完备的制度体系，以提高税源管理成效。

　二是有的制度规定重复强调较多，弱化了权威性和约束力。如关于责任追究问题， 从上到下都三令五申加强责任追究，但重复强调的太多，具体追究起来力度不大， 容易造成人们心理上的麻木和行动上的我行我素。三是有的制度规定缺乏相应的 配套措施和程序性规定。如关于税收管理员制度，税收管理员的职责是什么，工 作目标、效能目标是什么，达不到目标如何追究，由谁追究，缺乏具体的制度规 * 7￡o

（四）制度落实不到位。主要表现在：不严格按制度办事，失之于宽，失 之于软的问题时有发生。对一些制度的落实缺乏跟踪监督， 缺乏责任追究，缺乏 问效评价，制度只是写在文件上，而没有落实在行动上。还有的单位或部门搞形 式主义，对上级的制度满足于照抄照转，甘当“收发员、播音员和复印员”，至 于贯彻落实措施是否符合本单位实际，是否具有针对性和实效性，考虑甚少。

产生上述问题的原因是多方面的，分析起来主要有以下几方面：

一是领导重视的问题没有得到很好的解决 。抓落实的自觉性和主动性不 够。没有把制度建设放在重要议事日程，对税源管理、税收执法、税收政策落实、 行政管理等方面存在的薄弱环节和问题产生的原因研究不够， 只知道“是这样”，

对“为什么这样”思考的不够。重制订轻落实，抓制度落实和责任追究只是泛泛 地抓，以制订制度代替工作落实，制度的执行和贯彻落实不能及时到位。

二是对制度的宣传教育不够充分。对一些规章制度，没有宣传解释好出台 的背景、目的和作用，内容宣传的不深不透，致使许多国税人员以及纳税人对法 规制度的认识和了解不够，没有形成良好的制度建设执行的社会舆论余围和有效 的监督机制。如为了提高数据质量，我们采取的一些措施，应该在实际执行中向 基层国税人员和广大纳税人做好宣传解释工作，不能方法简单、粗暴，影响了制 度执行效果。

三是对制度建设的指导不够。我们个别领导有时候习惯于领导说了算，不 能按制度办事，不能及时发现、总结、推广典型经验，对制度的执行情况督促检 查更不够。致使许多好的制度落实不到位，没有发挥出应有的作用。

四是责任追究不能到位。个别领导十部缺乏抓制度的勇气，不敢顶真、碰 硬，存在不愿追究、不敢追究的问题，责任追究没有落实到位。像在去年省局、 市局的综合检查中暴露出的问题，个别单位责任追究轻，起不到应有的警示作用。

　平时工作考核中往往是肯定和表扬多， 指出问题和提出批评意见少，责任追究则 更少，致使有些问题得不到很好地解决。

四、增强制度建设执行力，我们领导十部应如何做

“一打纲领，不如一个实际行动。”增强制度建设执行力，必须从领导开 始，充分发挥领导十部的模范带头作用。

（一）增强制度建设执行力，领导十部应培育四种作风。今年初，中共中 央印发了《中国共产党党员领导十部廉洁从政若十准则》 ，规定了廉洁从政行为 规范的8条“禁止”和52个“不准”，这些规定明确、具体，很有针对性。我 们作为领导十部要在这次主题教育活动和作风纪律整顿活动中， 认真学习《廉政

准则》，自觉培育四个方面优良作风。

第一，要大力倡导勤奋好学、学以致用的良好风气。毛泽东同志曾经说过： “学习是我们注重的工作，特别是十部同志，学习的需要更加迫切，如果不学习， 就不能领导工作，不能改善工作与建设大党。”党的十七届四中全会提出要建设 学习型党组织。在当前复杂多变的经济形势下，推动合肥国税更好更快地发展， 对领导十部的素质和能力提出了新的更高的要求。比如，我们要加强税收预测， 就要研究本地区经济发展情况，了解经济管理基础知识；要加强税源专业化管理， 就要懂得我市重要行业经营管理的基本知识， 掌握国际国内的有关经贸规则，等 等。特别是，对国家的税收政策，我们一定要敏感，不能只是简单地“过一下”， 重点是要深入挖掘政策背后蕴含的背景和机遇。

　总之，对我们领导十部来说，坚 持勤奋学习，既是政治责任，也是工作所需；既是自我完善的现实需要，也是时 代发展的迫切要求。

第二，要大力倡导解放思想、真抓实十的良好风气。一是要解决工作态度 和工作作风问题。要坚持走出去、请进来，学习外地的先进经验、先进模式、先 进方法，用一切先进的东西激活我们创新的激情。现实中，我们有时会感到，一 些工作虽然部署了，但仍存在推不动、抓不实的问题。究其原因，很重要的是有 的十部思想懒惰，不愿动脑筋、下真功夫，只凭想当然办事，抓工作不具体、不 细致。其实，很多工作虽然有难度，只要你肯动脑筋，就一定会有办法，有办法 抓下去，就有效果。因此，要大力倡导解放思想、真抓实十的工作作风，出实招、 办实事、求实效，坚决反对一切形式主义的东西。二是要解决政令畅通问题。要 严明党的政治纪律，切实增强各级党员十部的组织纪律观念， 坚决维护政策的严 肃性，坚决维护制度的权威，决不允许合胃口的就执行，不合胃口的就不执行， 甚至向组织讨价还价，搞上有政策下有对策，切实做到全局上下同一目标、 同一 步调。我们现在实行集中审批，就是要推行统一的模式，为纳税人办理涉税事项 提供标准化的审批程序，为试行网上审批打好基础，这是大局，容不得半点变通。

　三是要解决工作效率问题。每个人的能力、水平并没有多大的差别，做好工作、 十出成效，关键在于责任感、事业心和敬业精神的强弱。任何工作都要确立标准 要求，以高标准、严要求、高质量促进工作的开展。要保持良好的精神状态，十 工作要有激情，要有一种十就十好、精益求精的追求，要有一种弹精竭虑、不达 目的誓不罢休的意志。

第三，要大力倡导顾全大局、团结协作的良好风气。当前我们的大局就是 服务全省国税系统更好更快发展和合肥市的赶超跨越进程，而影响发展与赶超跨 越进程的关键因素就是“环境”。要把个人利益、部门利益与全局整体利益紧密 联系起来，牢固树立全局观念，切实增强服务意识，共同营造一流的“大环境”， 决不允许为了本单位的一己之利而伤害全局的利益。我们每位国税人员都代表和 影响着合肥市局的整体环境，代表和影响着合肥市局形象，在搞好服务上都要切 实发挥应有的作用，做到说每一句话、做每一件事、表每一个态，都要维护和促 进全市局的整体环境。要通过此次主题教育活动和作风纪律整顿活动， 认真查找 思想观念、工作方式、体制机制等方面的突出问题，切实整改提高，不断优化合 肥国税“环境”。

第四，要大力倡导勤政廉政、敢抓敢管的良好风气。勤政和廉政，是对十 部的基本要求。当领导，就要以身作则，率先垂范。 “欲影正者端其表，欲下廉

者先之身。” “其身正，不令而行；其身不正，虽令不从。” 一个部门、一个单 位，领导十部的形象就是一面镜子、一个标杆、一面旗帜。如果一把手、班长正 了，就会“潮平两岸阔，风正一帆悬”；如果一把手出问题，则是“头羊迷途， 群羊难返”，不仅影响一个班子，带坏一支队伍，而且败坏一方风气，贻误一方 事业。各级领导十部必须当好表率，要求别人做到的，自己先做到，要求别人不 做的，自己坚决不做，自觉接受组织和群众的监督，以高尚的人格力量和模范行 为凝聚十部，感召群众，形成众志成城十事业的强大合力。当领导，就要勇于负 责，敢抓敢管。现在有一个值得注意的问题，就是一些领导十部存在着好人主义 的心态，对错误的行为不帮助、不教育、不批评、不斗争。十部违纪腐败走上犯 罪道路，主要原因当然得从他们自身上找，但这种好人主义是不是也在一定程度 上起到了推波助澜的作用呢？不讲政治， 不讲原则，采取一团和气、息事宁人的 态度，宁伤工作，不伤感情，这是对同志、对事业最大的不负责任！严是爱，松 是害。作为领导十部，既要关心爱护下级，更要严格要求，发现问题早打招呼， 及时纠正，这是对同志最好的关心、最大的爱护。

（二）增强制度建设执行力，领导十部应抓住四个环节。要使制度建设执 行有效，必须抓住严密制度、严加落实、严格监督、严肃追究四个环节，我们领 导十部在实际工作中，要紧紧抓住这四个环节。

第一、提高制度建设执行力，严密制度是前提。大家都知道橘生淮南则为 橘，生于淮北则为枳的故事。一项好的制度可以将平凡的人变为不平凡的人， 反

之，也会将不平凡的人变成平凡的人。好的严密的制度是提高制度建设执行力的 基础和前提。自2008年以来，我局通过开展制度建设年系列活动，国税工作基 本制度、税源管理的具体办法、涉税办理的主要程序、税务稽查等方面的主要制 度已得到一定程度的完善，但随着机构改革的到位，随着税源专业化管理和集约 化税务稽查的进一步探索，一些新情况、新问题会不断出现，这就需要我们不断 深化制度建设，严密各项工作制度，为提高制度建设的执行力，打下坚实的基础。

第二，提高制度建设执行力，严加落实是重点。在制度执行和落实过程中， 客观上还存在制度制订的初衷与制度执行的效果之间有落差。如制度执行的公平 性不够，执行时生人与熟人、内部与外部有差别；连贯性不够，初始阶段与常态 化以后、忙时闲时、上级检查与未检查时有差别；强制性不够，存在人为十预， 有选择性和随意性等等。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”这就要 求我们的领导同志能主动作为，积极寻求办法，破解制度执行中的难题，以求制 度建设取得实效。我曾经在网上看到关于小区居民进出大门刷卡的报道， 很多居

民进出小区大门嫌刷卡很麻烦，这让小区物管也犯了难。于是小区物管提出与其 硬拉业主强行刷卡，不如用列宁与卫兵的故事来感召他们的办法， 后来便在小区 进门处，展示出“列宁与卫兵的故事”，果然，许多不愿刷卡的业主看到后，都 自觉地掏出卡来。这篇报道当时在全国主要网站和平面媒体都被刊登了，可见， 这件事情虽小，但影响很深，这对我们如何提高制度执行力有很深的启发。

第三，提高制度建设执行力，严格监督是关键。既然有制度的执行者，就 要有制度的监督者。这方面，市局机关很重要。大家不要以为一提监督，就是监 察室的事情。其实日常监督是在市局机关相关部门， 监察室是专项监督。今天我 所说的监督更多意义上是指日常监督。

　作为市局机关各部门，就要主动承担起监 督者的职责，不能对制度或规定制订、下发了之，必须跟踪问效。各部门对工作 要心中有数，这有数就来自于平时的跟踪问效。我们的流转税政策执行的如何？ 所得税最新政策是否得到及时落实？核定征收工作是否得到正确执行？等等。

　为 此，一要强化监督检查。制度出台以后，要充分履行监督检查职责，切实督促制 度落实。采用日常督查和专项检查等方式随时掌握制度执行情况， 及时发现和解

决问题，使每项制度的落实都有明确的责任部门， 避免监督检查在制度运转环节 上出现被动、滞后、乏力的情况。

　二要强化信息化手段。利用数据集中的优势， 加强对政策落实的监督检查，尤其是对新出台的制度或税收政策， 要重点督查督 办，查活落实过程中存在的问题，并仔细分析问题存在的原因，做到举一反三， 不让问题再犯。

　三要强化科学评估。要把制度的评估、完善、活理工作作为一 项经常性工作，通过制度执行情况系统评估和有关案件剖析， 掌握制度特别是新 制度的执行情况，为进一步完善制度提供第一手资料。要建立起执行力评价体系， 评价制度的优劣、评价制度设计的效力。是制度本身存在缺陷的，要进行修正； 是人为原因造成制度不能落实的，要提出纠偏措施；需要细化的，要尽快制定实 施细则；需要制定配套制度的要抓紧制定，使制度在执行和落实中不断达到优胜 劣汰的效果。

第四，提高制度建设执行力，严肃追究是保证。一些制度不落实，很大程 度上是因为违反制度的行为没有及时受到查处。对制度执行不力的情况进行责任 追究，是形成良好制度执行环境的重要基础。一要切实加强对违反制度行为的追 究。要把领导十部执行制度的情况与考核有机结合起来， 对尽职尽责执行得力的 给予表扬和奖励，对执行不力的给予批评教育。对于严重违规违纪者给予严肃处 理，对有令不行、有禁不止、不严格执行制度甚至破坏制度的行为，要发现一起 查处一起。使守规者得到褒奖，违规者受到贬惩，并要做到褒贬分明、奖惩得当。

　二要切实加强对领导十部带头十扰破坏制度行为的追究。领导十部重视制度规 范、带头执行制度是制度得以落实的重要因素。

　要把制度的落实纳入党风廉政建 设责任制的考核之中，督促各级领导十部把贯彻执行制度作为大事来抓， 带头坚

持制度、自觉遵守制度、认真落实制度，对领导十部带头破坏制度、有意十扰制 度的行为加强责任追究，真正形成制度面前人人平等、制度面前没有特权、制度 约束没有例外的余围。三要切实加强对变通制度、打擦边球行为的追究。从检查 情况看，制度执行总体情况较好， “闯红灯”、“触高压线”极少，但却存在

执行中变通、有利的就执行、不利的就不执行、打擦边球的现象，导致内部管理 软弱，纪律涣散，甚至导致腐败案件的发生。因此，要及早解决这些问题，不能 因为小就不追究，也不能以罚代究，必须把各项制度落实中的责任追究制与严格 实行党政领导十部问责制有机结合起来，坚决防止小过酿成大过、小错拖成大错。

（三）增强制度建设执行力，领导十部应突出四项重点 。

当前，在完善税收征管体制、健全岗责体系方面，从总局到省局以及市局 都有一系列制度办法，但为何淡化责任、疏于管理、执法不严甚至执法犯法等问 题还时有发生，这是为什么呢？这说明我们风险意识还不够强， 没有很好地查找

剖析在税收执法、行政管理中的违法违规风险点；说明我们还没有很好地结合本 单位实际，对上级的制度进行进一步的细化，提出本单位、本系统的具体实施办 法；说明我们还没有很好地加强制度执行的督促检查和跟踪问效， 确保制度落到

实处、起到实效。归根结底，是没有很好地在制度建设执行上多作有益的探索和 尝试，存在制度不完善、管理有漏洞的现象。 2008年，中共中央印发的《建立

健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》提出要健全税收管理员制度， 把税务部门特定对象的监督事项列入中央层面， 应该说是罕见的。今年市纪委在

《合肥市2010年反腐倡廉建设工作要点》中，也明确提出加强对税务稽查日常 监管。我们必须明确工作重点，加强制度建设的执行。

第一，突出工作实效，着力在重点领域和关键环节建章立制。一是在税收 执法权的制度建设上，要抓住薄弱环节，围绕税额核定、增值税一般纳税人认定、 增值税专用发票和其他发票管理、税务稽查、行政处罚等税收执法环节健全完善 相关业务管理制度，加强执法检查和执法监察，进一步规范税收执法行为，严格 执行税收执法责任制。二是在加强稽查各环节的监督和制约上， 要积极推动重大 案件审理制度的完善，充分发挥重大案件审理委员会的作用，有效预防违纪违法 行为的发生。三是在行政管理权的制度建设上，要完善十部选拔任用监督机制、 十部勤政廉政考核机制和责任追究制度， 要加强对政府采购的监督管理，建立固 定资产和日常办公用品的进出台账等。四是在进一步落实政府信息公开制度上， 不断推进政务公开和办税公开，优化“两权”运行流程，强化“两权”运行动态 公开，建立健全“两权”运行程序化和公开透明机制。

第二，突出风险防范，着力推进内控机制建设 。加强部门内控机制建设， 就是进一步分解细化部门职责，通过对岗位职责的规范和完善，明确各岗位在处 理有关业务时所具有的权力和责任，实现权力、岗位、责任、制度的有机结合， 形成完备的权责体系，是落实党风廉政建设责任制和“一岗双责”的重要抓手。

　具体来说，一要全面梳理权力事项。编制内部岗责制度，进一步明确部门内部的 岗位职能、职责及事项，使全体人员做到各司其职、各负其责，做到有权有责、 权责一致，确保权力行使的责任落实到岗到人。二要深入排查廉政风险。风险查 找的重点是十部任用、资金分配、项目决定、资产处置、政府采购，以及税收行政 许可权、审批权、管理权、评估权、检查权、征收权、处罚权、强制权等权力比较 集中的重点部位和关键环节。对查找出的风险，按照权力运行频率高低、人为因 素大小、自由裁量幅度、制度机制漏洞、危害损失程度等对风险点进行分级评估， 明确各部门在风险管理中的责任， 健全防控措施。三要规范权力运行程序。在优 化流程的基础上，编制权力运行流程图，对权力事项的运行程序、行使依据、承 办岗位、职责要求、监督制约环节、相对人的权利、投诉举报途径和方式等内容， 以图形的方式表达出来，通过流程图将权力行使过程进行固化， 使每项权力的行 使过程都做到可查可控。四要明确岗位目标或者说是效能目标。如何履行职责， 高效地完成本职工作,必须要通过设立一定的岗位目标或效能目标得以实现。 能

量化的尽量量化，有时限的必须设立时限要求，形成机关务实高效的工作余围。

第三，突出制度目标，着力提高制度建设执行效益。制度建设执行的效益 目标是制度自身价值的追求。在制度建设执行中重视制度效益，一是要必须消除 制度积压现象，不能片面追求制度的数量和形式， 要重视制度的质量和效用；不 能只顾制度的制订，要重视制度的梳理，过时的要即行废止，情势变迁的要即时 修改；不能片面追求制度的创制速度，要兼顾制度的消化能力，避免创新积压带 来的管理资源的浪费。二是要注意制度建设的继承性，要善丁总结和吸取经验教 训，坚持“扬弃”原则，对行之有效的制度必需坚决加以坚持利用。三是要注意 制度的适度超前性。一个可行的制度本身就需要一定的稳定性和预见性，只有这 样，才能使制度在较长的时间内发挥作用， 而这种稳定性和预见性，则只有通过 适度超前来实现。同时新时期对制度的创新要求也决定了制度必须具有超前性 质。

第四，突出文化软实力，着力加强制度文化建设 。我们知道，所有的制度，都是 在习俗、习惯的基础上升为制度的。也就是说，所有形成制度的东西，首先是一 种文化习俗的积淀，然后才能上升到制度，没有文化作为基础，制度是产生不了 的。即使产生了，也是执行不下去的。从这个意义上说，文化是皮，制度是毛。

所以，古人很早就知道要通过改变文化观念来推进制度的执行， 商鞅变法就是一

个著名的例子。商鞅在变法之前，先在东城门放一根木头，然后告诉老白姓：谁 可以把这根木头从城东搬到城西，就可以得到一大笔赏钱。因为这件事太简单， 所以没有人相信。后来，真有一个人抱着试一试看的态度，把木头搬到城西，结 果他真的拿到了一大笔钱。商鞅为什么要这样做呢？他是想改变人们的观念， 从 而推行他的制度创新。因此，我们加强制度建设不要忽视文化建设，以文化建设 推动制度建设，以制度建设促进文化建设，两者相辅相成，使得制度成为文化的 细化规则，文化成为制度的文化，有根的文化。

总之，在座的各位在我们全市国税系统制度建设执行中起牵头抓总的作 用，我们要善丁发现问题、分析问题，乐丁接受多方监督，大胆吸收创新，借鉴 先进经验和优秀成果，为全市国税系统制度建设注入新的元素和活力，发挥制度 源头防腐的重要作用。以上感想有不妥之处，请各位批评指正，谢谢大家!