目录
摘要
1 1 绪论
1 1.1 研究目的和意义
1 1.1.1 研究目的
2 1.1.2 研究意义
2 1.2 研究综述
3 1.3 研究基本构思
1 1.3.1 研究的基本方法和手段
2 1.3.2 研究的理论框架
2 2 涉警舆情应对法治化 概述
2.1. 涉警舆情
2 2.2 涉警舆情 应对法治化
2.3
涉警舆情应对法治化的意义
1 2.3.1 有利于规范警察执法，树立良好形象
2 2.3.2 有利于增强信息公开，保障公民知情权
2 2.3.2 有利于建设法治政府，践行依法治国
3 3 涉警舆情应对法治化 现状
1 3.1 立法现状
2 3.2 实践现状
1 3.2.1 杭州女童失联遇害案
2 3.2.2 广东汕头辅警 “ 扔车执法 ”事件
3 3.2.3 河南警方“和稀泥”式执法事件
3 3.3 涉警舆情应对法治化存在的问题
. 3.1 3.1 应对涉警舆情缺乏法治理念
. 3.2 3.2 应对规章制度建设缺失
. 3.3 3.3 法治监管机制不完善
4 4 涉警舆情应对法治化 的理论 依据
1 4.1 社会秩序维护与公民言论自由
2 4.2 法治思维与媒介思维
5 5 涉警舆情应对法治化的路径构建
1 5.1 树立法治化理念
1 5.1.1 培育全警法治思维 ，提高法律业务 能力
2 5.1.2 强化执法规范化建设，加大执法监督力度
2 5.2 制定 并完善相关 法律规范体系
3 5.3 建立健全涉警舆情应对专口机构体系
1 5.3.1 明确涉警舆情责任主体 ，协调联动
2 5.3.2 注重舆情引导队伍建设，加强培训
. 5.4 4 规范涉警 舆情 应对程序
. 5.4 41 .1 涉警舆情 预备阶段
. 5.4 42 .2 涉警舆情 反应阶段
. 5.4 43 .3 涉警舆情 恢复阶段
. 5.5 5 明确和规范法律责任
结语
参考文献
涉警舆情应对的法治化研究
摘要
对于新时期的公安工作而言，涉警舆情有着重要作用，公安机关应对稍有不当，便可能会影响警民关系、政府公信力。在法学视角下，本文通过文献研究、案例分析、比较分析的方法，梳理了涉警舆情现状，归纳了涉警舆情应对存在的问题，对涉警舆情应对法治化的理论依据进行了探讨，对其法治化路径进行了构建。为维护警察形象、提升执法能力、保障公民知情权、构建法治政府，公安机关在应对涉警舆情时，应注重其工作的法治化与规范化，树立法治化理念，制定法律规范和完善相关法律体系，规范涉警舆情应对程序，明确和规范执法人员法律责任。
关键词：涉警；舆情应对；法治化
1 1
绪论
1 1.1 研究目的 和意义
1 1.1.1 研究目的
十八届五中全会通过的《建议》提出，应“牢牢把握正确的舆论导向，建立健全社会舆情引导机制，传播社会正能量”。习近平总书记也指出，要强化新舆论格局下的阵地意识。与此同时，在各类新闻事件中，涉警类占各类社会新闻总量六成左右甚至更多，并且负面新闻占大部分比例。因此，对公安机关应对涉警舆情进行规范，有其现实紧迫性。在此背景下，笔者进行了本项研究。
此项研究的目的在于以下两点：第一，通过对公安机关舆情应对典型案例的
分析，梳理分类出涉警舆情应对的现状，并将应对过程中面临的法治困境加以总结。第二，在归纳涉警舆情应对原则的基础上，提出公安机关舆情应对法治化的路径构想，从立法层面、意识层面、机构组织层面、应对程序层面、责任归属层面制定细则、完善规定，从而使公安机关舆情应对机制可操作化、规范化、系统化与常态化。
2 1.1.2 研究意义
理论意义。针对“涉警舆情”，大多数学者从公安管理学视角出发，介绍现状、揭露问题、完善措施，但从法学视角研究涉警舆情应对法治化的文章，却寥寥无几。在依法治国、建设法治政府的背景下，本文从法学方向研究公安机关舆情应对涉及的法治问题，总体而言，算是对涉警舆情应对法治化研究方向的理论丰富。笔者在涉警舆情法治化现状分析、路径构建等方面做出了一些梳理与有益探索，试图为以后其他学者的同题研究提供一定的案例与研究新思路。
实践意义。由于其社会角色的特殊性，公安机关往往成为矛盾纠纷方和利益诉求方的聚焦点。据人民网舆情监测室《2018 年中国互联网舆论分析报告》显示，“从压力指数部门分布上看，随着公共安全和社会暴力事件增多，涉公安系统的舆情事件数量本年度有所回升，压力指数大幅增高。历年来都是公众舆论关注的重点对象。”1 公安机关处臵应对涉警舆情的法治化对于保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权，转变警察执法理念、规范执法行为、提升公安机关执法公信，促进公安法治工作、建设法治政府有着重大的现实意义。
2 1.2 研究综述
1
祝华新，廖灿亮，潘宇峰，等 2018 年中国互联网舆论分析报告[R].社会蓝皮书：2019 年中国社会形势与预测.北京：社会科学文献出版社 2018：268-269
1 1.2.1 国内研究现状
在 CNKI 输入关键字“涉警舆情”（检索日期为 2020 年 3 月 7 日），检索出文献 221 篇。2009 年梁伟发首声后，“涉警舆情”引起了相关学者学术的研究关注。舆情研究是一门涉及政治学、法学、管理学、新闻学等多学科的交叉学科研究领域， 因此，221 篇文献绝大部分是管理学或传播学视角下的研究成果。法治视角下的文献只有 7 篇。
这 7 篇文献，主要对涉警舆情的相关概念进行了简单厘定，对涉警舆情应对的法治化困境进行了梳理，并仁者见仁提出了应对涉警舆情的法治化建议。
关于涉警舆情概念的研究。研究学者们大体认同以下观点：涉警舆情是指新闻媒体、互联网和公众在一定的历史阶段和社会空间内，对公安机关或警察个体的执法、管理、服务等活动的反映、评价，及其对警察机关出台的政策措施的关注以及对警察队伍形象做持有的情绪、意愿、态度、意见和要求等舆论反映的综合。
2 同时，涉警舆情还呈现出以下特点：1.主体数量庞大复杂、交互性强。
3 任何网民都可以在匿名和虚拟的网络空间实现跨区域跨阶层互动，自由表达自己的观点。2.信息来源渠道多样。不仅包括常见的“三微一端”，还包括网络直播、弹幕、网络社群（如知乎、果壳）等方兴未艾的新渠道。3.关注度高、传播速度极快。基于公安机关的特殊性与敏感性，涉警事件极易在媒体与公众的高度关注下形成“舆情风暴”成为社会热点，并迅速蔓延。
4
4.舆情热点集中反复，一些涉警舆情类型化趋势出现。5.后续影响延展力强劲。就个案发展来看，舆情处理不慎极易引起扩大与转移；从持续影响来看，负面舆情极易使公安机关陷入塔西
2
魏永忠、王柏杨.风险社会语境下涉新媒体涉警舆情的表象特征与应对策略[J].公安教育，2011（8）. 3
曹金容、陶大艳.涉法涉警舆情处置中的法制保障[J].中国报业，2017(19). 4
魏莲芳.涉警网络舆情的法律规制——基于典型个案的实证研究[J].四川警察学院学报.2013(03).
佗陷阱，引发公众对警察群体的公信力危机。
关于涉警舆情应对法治化困境的研究。一、在意识层面，存在应对涉警舆情时，公安机关舆情意识和法治意识不强、对内联动意识与对外协作意识有待提升5 的问题。一些民警法治意识不强，执法过程随意，在日常生活中缺乏舆情引导意识，对可能发生的事情没有预见性 6 ，舆情处臵观念有待进一步转变。二、在能力层面，存在执法不规范、涉警舆情应对能力欠缺的问题。执法不规范主要表现在执法不专业不文明、语言不规范、态度不热情，甚至违反相关法律规定；7 与此同时，一些公安机关面对突如其来的舆情常常无从下手，不愿直面舆情，不能做到专业规范。
8 三、在工作程序层面，存在应对机制不畅通、监督机制不完善的问题。各级公安机关、现场处臵地民警工作时遇到容易引起舆情的事情要请示和报告上级领导，经领导同意后才敢进行处理。中间的时间跨度和层级跨度过长，很有可能会错过应对涉警舆情的最佳时机。
9 舆论监督惩处机制有待加强，监管和处罚机制缺乏严肃性和严谨性，导致问责缺乏依据。
10 四、在法律层面，则存在无专门应对法律、制度主体混乱、规范客体交叉、法律位阶过低、效力层次不高，针对性不强、内容冲突、可操作性差的问题。
11
关于涉警舆情应对法治化基本原则的研究。若研究涉警舆情应对的法治化，应坚持党的领导与人民立场，坚持及时性原则、公开透明原则、公共利益优先原则以及法治原则。党的领导是涉警舆情应对治理法治化之魂，这样才能为法治化
5
关清.法治思维在涉警舆情处置中的应用刍议.[J].公安学刊.2019(03). 6
张耀华.公安机关应对涉警网络舆情的法治化研究[D].江西师范大学.2018. 7
张耀华.公安机关应对涉警网络舆情的法治化研究[D].江西师范大学.2018. 8
关清.法治思维在涉警舆情处置中的应用刍议.[J].公安学刊.2019(03). 9
张耀华.公安机关应对涉警网络舆情的法治化研究[D].江西师范大学.2018. 10
朱晓峰.涉警网络舆情应对法治化探析[D].中国人民公安大学.2019. 11
曹金容、陶大艳.涉法涉警舆情处置中的法制保障.[J]中国报业.2017(19).
治理提供政治方向、政治原则和重大决策；人民立场是涉警舆情应对治理法治化之根，治理的根本目的是为了保障群众的利益。
12 坚持及时性原则，即网络舆情出现后，必须要及时处理：及时公布调查进展和处理结果、及时回应社会关切、及时辟谣。坚持公开透明原则是避免小道消息和谣言的最佳途径，是获得公众满意度的根本，要在不泄密的前提下，尽可能公布公开相关信息，还原事实真相。坚持法治原则，要求在应对舆情时，公安机关要“以事实为依据、法律为准绳”，同时，证据的采用和事实的认定必须经过严格的法定程序。
13
关于涉警舆情应对法治化措施的研究。涉警舆情应对法治化的实现，关键在于涉警舆情应对法治化的路径构建。一、在意识层面，树立正确舆情态度、提升法治理念、培育全警法治思维。树立责任意识，主动接受监督 14 ；舆情意识常态化，以合法疏导为主，以源头解决为本。
15 二、在能力层面，严格执法、增强执法规范化建设，加强涉警舆情应对组织机构建设。公安干警应提高执法质量，加强执法规范化建设；设立舆情应对专门组织机构，加强专业人才培训，总结经验，开拓处臵思路，提升舆情处臵能力。
16 三、在程序层面，优化法治实施体系。对内联动、对外协作，将舆情信息搜集、风险评估、实际处臵和后期恢复工作流程化、规范化。四、在法律层面，一方面整合、分类现有法律、法规，解释、修订、补充互相抵触或与实践不适应的内容；另一方面加大基础立法工作，先政策再法规再法律、先地方立法再全国立法、实体与程序并重，完善法治规则体系。17 五、
12
朱晓峰.涉警网络舆情应对法治化探析[D].中国人民公安大学.2019. 13
张耀华.公安机关应对涉警网络舆情的法治化研究[D].江西师范大学.2018. 14
潘宇.法治思维视角下的涉警舆情应对.[J]森林公安.2019(03). 15
曹金容、陶大艳.涉法涉警舆情处置中的法制保障.[J]中国报业.2017(19). 16
关清.法治思维在涉警舆情处置中的应用刍议.[J].公安学刊.2019(03). 17
曹金容、陶大艳.涉法涉警舆情处置中的法制保障.[J]中国报业.2017(19).
在监督层面，明确涉警舆情应对责任，完善问责机制。加大惩处没有按照法律规定规范执法的力度，在涉警舆情应对处理效果不合适时，对相关部门与个人的懈怠进行问责。
18
2 1.2.2 国外研究现状
国外学术界针对舆情的研究，比国内起步时间要早，研究成果更加丰富。这些理论基础可以为研究我国涉警舆情应对所借鉴。综合而言，国外对于舆论的研究主要集中在以下两个方面：
第一，关于舆情对政治及社会的影响研究。美国著名学者凯茨等人（2007）通过对美国舆情进行研究，主要分析了国家政治背景、社会环境对舆情的主要影响过程，从正反两个层面提出了十个主要影响因素，认为舆情对国家政治存在双重影响。
19 凯斯〃桑坦斯（2003）重点从政治层面对网络舆情展开分析，编纂了著名的《网络共和国》一书，明确了网络舆情与社会公众之间的潜在关系。
20
第二，关于舆情应对策略的研究。大致体现在以下两个方面：一是从法律法规、社会道德、互联网技术等层面展开论述，二是从政府宏观政策调控和综合治理层面出发开展研究。美国著名人物沃尔特〃李普曼编写的《公众舆论》详细阐述了舆情对于制定法律这项工作的影响；美国著名学者伊莱休〃卡茨与丹尼尔〃戴杨合编的《媒介事件》讲到一个比较重要二点措施就是各国政府要制定法律来管理网络上的事物。
总而言之，目前，国内外学者关于涉警舆情的研究大多集中于含义、过程、对策等方面，针对涉警舆情应对的法治化研究非常少，甚至存在空白，比如涉警
18
张耀华.公安机关应对涉警网络舆情的法治化研究[D].江西师范大学.2018. 19
詹姆斯·凯茨、罗纳德·莱斯：互联网使用的社会影响，傅小兰译，北京：商务印书馆，2007 年. 20
凯斯·桑坦斯：网络共和国——网络社会中的民主问题，东方编译所，上海：上海人民出版社，2003 年.
舆情应对法治化的标准、相关法律概念的界定、涉警舆情应对的权益保护和免责相关问题，几乎为空白。在此，笔者基于法治理念、从法学视角出发，试图对涉警舆情应对法治化进行全面、系统、创新的探究，以期为未来的公安法治工作提供一定的理论基础。
3 1.3 研究基本构思
1 1.3.1 研究的基本方法和手段
文献研究法。通过搜集整理文献，获得相关研究的理论与实践成果，从而作为论文的研究成果。同时，深入了解涉警舆情应对的实践，通过理论联系实际，通过实际反思理论。
案例分析法。在对比国内不同公安机关在涉警舆情应对方面的不同做法的基础上，分析他们实际工作中存在的问题，探讨涉警舆情应对的处臵、控制、预防及补救，查找不足总结经验教训。
比较分析法。通过研究、对比国内外公安机关在涉警舆情管理方面的经验做法，探索可借鉴之处，进一步探讨如何将先进的做法应用于我国公安机关涉警舆情应对得法治化实践。
2 1.3.2 研究的理论框架
首先，对本论文的研究目的和意义、理论基础与研究方法进行相应的概述。
其次，对涉警舆情、涉警舆情应对法治化的概念以及必要性进行阐述。
再次，分析涉警舆情应对现状。主要包括立法现状和实践现状，并通过对实践案例的总结，归纳整理出我国目前存在的涉警舆情应对法治化难题。
最后，对涉警舆情应对法治化提出合理建议。公安机关在坚持公共利益优先原则、法治原则、信息公开透明原则的基础上，注重涉警舆情应对法治化的路径
构建：执法人员树立法治化理念，制定法律规范和完善相关法律体系，规范涉警舆情应对程序，明确和规范公安执法人员法律责任。
2 2 涉警舆情应对法治化 概述
1 2.1 涉警舆情
公安机关作为党和国家打击犯罪、维护治安的专业执法力量, 其执法行为具有公务性、社会性以及强制性的特点, 社会关注度高。随着信息传播技术不断发展, 作为权力的交汇点和信息的集散地，公安机关越来越多地与社会大众在传播媒介上进行意见交换。由此产生的舆情也逐渐增多。
王欢将涉警舆情应对的内容直接界定为:“指与公安机关或人民警察有关的社会舆论的情况。” 21 魏永忠（2011）认为涉警舆情“是指新闻媒体、互联网和公众在一定的历史阶段和社会空间，对公安机关或警察个体的执法、管理、服务等活动的反映、评价，及其对警察机关出台的政策措施的关注以及对警察队伍形象所持有的情绪、意愿、态度、意见和要求等舆论的反应” 22 。
具有代表性的是唐嘉国对涉警舆情的界定:“社会各阶层民众在互联网上围绕有关公安机关和公安队伍的中介性社会事件发生、发展和变化过程中所持有的社会政治态度, 较多民众关于警民关系、问题在网络上所表达的信念、态度、意见和情绪的总和。” 23
结合公安机关的实际情况，笔者认为，涉警舆情是指公众对维护社会秩序的人民警察处理各种公共事务所持有的意见的总和。涉警舆情是舆情的一种，是涉及人民警察职责的特殊舆情，由于其涉警因素，所以与其他舆情相比，在传播力、
21
王欢.涉警舆情态势分析:根源、现状与趋势[J].山东警察学院学报, 2017 (3) :142. 22
魏永忠,王柏杨.新媒体涉警舆论的表象特征与应对策略[J].公安教育 2011，08：24-27. 23
唐嘉国.风险社会语境下涉警网络舆情应对策略分析[J].公安研究, 2012 (1) :72.
关注度、影响力方面，涉警舆情更为显著，具体表现为以下几个特点：一是涉警舆情热点具有集中反复性。短期内具有相似特征的事件密集发生，如“和稀泥式”执法、特权想象，在舆论场上形成了关联效应，这些共同特征也成为触发涉警舆情的鲜明标签，增加同类事件的曝光度和敏感度。二是民众关注度高、参与度高、涉警舆情传播速度快，尤其是一些负面涉警舆情，会迅速臵顶网络热搜。在李永亮医生去世后的几个小时内，微博话题“李永亮医生生前曾被训诫”一度呈现爆紫状态，引发民众广泛谈论。三是涉警舆情后续影响延展力依旧强劲。由于涉警舆情涉及公权力的问题，一旦处理不慎，即有可能引发二次舆情。
2 2.2 涉警舆情应对法治化
1 2.2.1 涉警舆情法治化的概念
法治，是一种宏观的治国方略、一种理性的办事原则、一种民主的法制模式、一种文明的法律精神、一种和谐的社会状态。
24 法治的最根本的目的是规范政府的行为，约束政府权力，从而达到维护公民权利的目的。
25
而法治化，就是要把对政治权力的制约与对人们基本人权的保障与维护纳入法治的轨道，使法治的形式要件与实质要件在国家政治生活中得以落实。法治化的核心就是控制政治权力，目的是保障与维护基本人权。法治化是一项系统工程，重点在于法治理念的树立，在于人们始终要把控权或限权与维权的精神始终国家政治生活的全过程。
涉警舆情应对法治化，是为了保障人民权利的自由、警察行使权力的自由、社会的正义与秩序的实现。它强调公安机关在涉警舆情形成和传播的过程中，运
24
张文显，法理学[M].第三版.北京：法律出版社，2007：82-83. 25
孙红军，《中国地方政府法治化-目标与路径研究》
用法治思维，将所有环节都纳进法治的框架，充分发挥法律所特有的理性制约功能，以规范化、制度化的方式对舆情施加影响和引导，以使舆情得以平息并朝着和谐有利的方向发展。因此，涉警舆情应对的法治化建设的目的，不仅在于矛盾冲突的依法解决、有效解决，更在于调整矛盾和冲突的法是否真正体现公平正义。
2 2.2.2 涉警舆情应对法治化的标准
涉警舆情应对法治化，体现为公安机关在法治思维下，以规范化、制度化的方式应对涉警舆情；其本质在于充分发挥法律所特有的理性制约功能，遵循法律精神，实现公平正义。因而，涉警舆情应对法治化的标准有内外两个方面：法律体系完备是外在形式基础，法治观念内化于心是内在实质灵魂。
法律体系完善，是涉警舆情应对法治化的外在标准。“法无授权不可为”，舆情应对的法治化，“法”是基础。首先，在法律层次上，既要有公安部部门规章，也要有地方行政法规。其次，在法律内容上，既要以法律的形式在实体上规定公安机关舆情应对的主体、方法和责任，又要从程序上规定舆情应对的规范且具有可操作性的程序和步骤，既要赋予舆情处臵者相应的法律权力，又要维护事件相对人的合法利益，实现涉警舆情应对工作有章可循、有法可依。
法治观念内化于公安机关舆情应对的全过程，是涉警舆情应对法治化的内在标准。如果说完备的法律体系是舆情应对法治化的“表”，那自觉的法治观念便是舆情应对法治化的“里”。对于公安机关而言，舆情应对不是一个简单的割裂开的动作，而是一系列相互影响的前因后果。将在法治观念内化于心，公安干警才能自觉坚持执法规范性、遵守执法程序性，才能正确对待涉警舆情，做到及时、公开与透明。意识影响物质，可以说，法治观念的内化，是舆情应对法治化具有系统性、持续性的内在生命力。
3 2.3 涉警舆情应对法治化的意义
对涉警舆情规范化、法治化的应对，是时代对公安机关工作人员提出的一个全新课题。它是规制纷繁复杂的网络世界所必需，是正确应对涉警舆情所必需，是规范警察执法所必需，26 是拉近警民距离所必需。
27 因此，实现涉警舆情应对的法治化，对公安机关而言，有利于规范警察执法、树立良好形象；对公民而言，有利于增强信息公开，保障公民知情权；对国家而言，有利于建设法治政府，践行依法治国。
1 2.3.1 有利于规范警察执法，树立良好形象
马克思说过，“权力当中包含着祸害”。英国有位历史学家认为，“权力有腐败的趋势，绝对的权力引起绝对的腐败”。作为国家的暴力机关，执法工作是公安工作的主要内容，同时，也是舆论监督的焦点。
“把权力关在制度地笼子里”，规范权力运行，这是建设社会主义法治国家的题中应有之义。涉警舆情应对法治化，有利于警察依法执法、合理执法、比例执法，规范执法行为，使公安机关舆情应对时，有法可依有据可依，从而增强公安工作的公信力，最终有利于公安机关良好形象的树立。2015 年的“5〃2 庆安火车站枪击事件”中，就是因为民警严格依照枪支相关法律规定用枪，执法规范化，才能有效回应网民对警察用枪的质疑。因此，规范警察执法行为、提升警察法治素养是警察执法队伍建设不变的主题。
2 2.3.2 有利于增强信息公开，保障公民知情权
舆情是公众对某一事件的社会意见的反应情况，所以，在涉警舆情中，“公
26
魏莲芳.涉警网络舆情的法律规制——基于典型个案的实证研究.[J].四川警察学院学报.2013(03). 27
潘宇.法治思维视角下的涉警舆情应对.[J]森林公安.2019(03).
众”也是核心要素之一——公众是检验涉警舆情应对好坏的标准。在政治社会中，公众应享有最广泛的知情权，对涉警事件真实准确迅速的了解，对涉警舆情应对有着推动作用。而涉警舆情应对法治化，有利于通过完善的应对机制，及时、准确发布相关信息，增强信息公开，保障公民知情权，消除公众对事实的编造和对真相的揣测，避免谣言的滋生。
近几年来，各级公安机关积极主动适应信息化网络化的新形势，陆续建立了官方微博与微信，运用时下流行的抖音、快手等平台，与网友进行互动并公布权威信息、普及法律常识，主动拉近与群众的距离。比如，“杭州女童失联遇害案”中 ，“@浙江公安”提级发布两千余字案情通报，用事实证据廓清网络谣言；“新城控股原董事长猥亵女童案”中，7 月 3 日《新民晚报》报道王振华猥亵女童的新闻，当日 21 时，上海市公安局普陀分局官微“@民警直通车_普陀”就发布通报，确认王振华涉嫌猥亵女童属实，另有一名犯罪嫌疑人周某某也被刑拘。以上是公安机关及时公开信息的成功案例举例，当然，也有反面案例：在“湖北恩施小学伤人案件”中，“@平安恩施”发布通报后不久删除，之后对此事件“三缄其口”，官方声音基本处于“失语状态”，其有限信息远不能满足公众的信息渴求，最终导致流言盛行。公安机关只有对涉警事件把握信息发布的主动权、迅速通报，满足公众的知情权和对信息的渴求，才能避免出现“信息真空期”，保障公民的知情权，从而构建更加公开、透明、成熟的舆论环境。
3 2.3.3 有利于建设法治政府，践行依法治国
依法治国、建设社会主义法治国家为我国的治国方略。习近平总书记在《习近平谈治国理政》中对依法治国做了深刻的阐述 28 。党的十九大报告提出，要加
28
《习近平谈治国理政》中谈到，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方
强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。
29
涉警舆情应对法治化，强调运用法治方式和法治思维，将应对的所有环节都纳进法治的框架，发挥法律所特有的制约功能，以制度化、规范化的应对方式引导涉警舆情向健康、有序的方向发展。涉警舆情应对法治化是建设法治政府、践行依法治国的内在要求；建设法治政府、依法治国为涉警舆情应对提供了价值导向和制度支撑，同时，将“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的原则贯穿于涉警舆情应对当中，能够形成有效的执行机制、制度化的规则体系、提升民众的守法意识、妥善调节社会各方面的利益，实现社会的公平正义及安定有序发展，推动法治政府的建设、依法治国的践行。
3 3 我国涉警舆情应对法治化的现状
1 3.1 立法现状
舆情的多样性和应对的灵活性，使得规范涉警舆情立法困难重重。
虽然目前我国并未有一部专门针对公安涉警舆情应对的法律或者规范性文件，但是，在依法治国的背景下，我国已经初步制定、颁布了一系列的法律法规，为我国公安机关涉警舆情应对提供了法律依据。
式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家。
29
人民网.习近平在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[R/OL]. http://cpc.people.com.cn/19th/n1/2017/1018/c414305-29594508.html
图 1
涉警舆情应对所依据得法律、行政法规、部门规章、地方性法规规章和规范性文件（部分）
通过对公安机关舆情应对所依据法律的分析，我们可以得知：目前，我国公安机关舆情应对主要从公安执法规范类、政务信息公开类、突发事件类以互联网
规制类法律文件中寻找法律依据并且借鉴经验。比如，政府信息公开类法律所强调的公开及时原则也是涉警舆情应对必须坚持的原则之一；公安执法行为的规范是实现涉警舆情法治化的题中之义；互联网类的法律为网络空间的秩序规制提供了依据。尽管这些法律法规缺乏统一性、连续性甚至可操作性，但是却一定程度上规范了公安机关执法行为，明确了应对涉警舆情的原则，为责任主体的确定、工作体系的构建、应对程序的规范、事后的考核与追责等问题提供了思考框架，填充了舆情应对具体措施细节，总体上为构筑涉警舆情应对法治化的蓝图提供了法律依据。
3.2 实践现状
随着互联网的迅速发展，媒体监督力量的崛起，民众平等意识、民主参与意识的增强，与公安机关或警察个体相关事件的社会关注度越来越高。公安机关应对稍微不慎，便可能会带来负面效应，影响和谐警民关系，甚至影响政府公信力。本文选取了三个较为典型的案例，案例一可圈可点：法律依据准确、执法程序规范、信息公布及时、与媒体和公众互动、后续跟行，案例二和案例三却恰恰相反。通过正反案例的对比，或许我们可以对国内涉警舆情应对法治化的实践现状有一个比较客观的了解。
1 3.2.1 杭州女童失联遇害案
事件回顾。7 月 4 日，家中两租客将淳安 9 岁女童章子欣带走，下落不明。7月 10 日，浙江杭州淳安警方发布通报，公布了案件现状以及目前两名租客已自杀的事实。此后数日，网民持续热议章子欣的下落、租客作案动机等疑点。7 月13 日，象山警方官微确认章子欣尸体已找到。14 日晚，“@浙江公安”发布两千余字案情通报，专案负责人接受当地媒体文字访谈介绍案情。随后，浙江省检察
院提前介入调查指导杭州市、淳安县两级检察院，对留守儿童管理问题进行强调，舆情至此很快平息。
公安机关及相关部门应对舆情情况分析。章子欣失联一案，浙江当地公安、检察等部门通力协作、联动联合，在重大突发舆情事件中应对水平较高。首先在线下方面，涉事警方在接到报案后立即开展工作、依法办理，调取监控、赴租客原籍调查等，确保警方在后续工作中始终占据主动。同时，各级警方进行了扎实妥当的线上舆论引导：案发地淳安警方第一时间发布失联信息通报案情；杭州、宁波等多地公安官微发布数十条案件进展动态，满足民众信息需求；淳安警方在央视平台补填信息空白、回应网民疑问；确认章子欣遇害后，浙江省公安厅提级发布通报，配合媒体文字访谈细致回应疑点，用事实证据廓清网络谣言。最后，检察机关介入案件办理，对舆情从社会风险防控角度“收尾”，有效缓解当地公众担忧情绪。
简要总结。女性、儿童等特殊人群是触发舆情的敏感因子，公安机关必须重视且谨慎应对与此相关的舆情危机。此类事件，浙江公安及相关部门舆情应对非常规范：依法处臵为核心，第一时间准确掌握案件的发展态势、舆论诉求，为舆
论引导打好基础；舆论引导做关键，利用多种网络平台，多手段、多方面向公众公开信息，把握舆论导向话语权；社会面管控为终极目的，公安机关从个案中跳脱、立足宏观，从治安管理、安全防范等角度构建社会安全网，从而最终实现社会效果的最大化。
2 3.2.2 广东汕头辅警“扔车执法”事件
事件回顾。2019 年 9 月 15 日晚，有网民曝光一则视频称，广东汕头一摩托车逃避某路段检查点检查逆行，交警用朝摩托车扔路边共享单车的方法阻止，造成车上二人跌倒一死一伤的结果，该事件迅速引爆舆情。16 日零时许，“@汕头交警”发布首则通报称，涉事摩托二人受伤，系“撞上摩托车道与汽车道之间绿化带”所致。但此说法与网传视频明显不符，网民纷纷吐槽。当日 10 时许，“@汕头交警”再发通报称，此事已成立专项工作组调查，受伤二人正在接受治疗；16 时许，“@汕头交警”三发通报称，交警查酒驾过程中，一辆摩托车试图逃跑，为协助阻止其行为，辅警陈某将停放路边的共享单车“推出”，导致摩托车驾驶员和乘坐者受伤，市公安局将会对此事认真调查、严肃处理并追究相关人责任。汕头警方一天之内三发通报更改口径，网民质疑声量不减，刺激舆情升级。
公安机关及相关部门应对舆情情况分析。通过视频可以看出，汕头交警执法人员向快速行驶的摩托车抛障碍物的行为，确是超出了合理执法的范围，网民也纷纷指责其粗暴行径。面对舆情危机，汕头交警一日内给出三则官方通报，看似主动公开，实则步步踩雷：第一份通报，网民质疑交警“不讲事实、掩盖真相”，因为警方给出的“绿化带”的说法与网传视频截然相反。第二份通报，被网民质疑回避问题、敷衍舆论，因为此时舆论关注点已转为摩托车倒地原因，而警方却在强调摩托车驾驶人的违规行为，其回应也滞后在表明态度、公布伤者信息上。时隔 4 小时后，警方出具第三份通报，再度被网民指责是淡化责任、玩“文字游戏”，因为警方虽改口承认辅警执法失当，却将“扔车”的行为定性为“推出自行车”。汕头交警粗暴执法在先，舆情应对接连失误在后，堪为舆情应对的反面典型。
简要总结。近年来，公安队伍执法水平提升、执法日趋规范化，但不能否认的是，执法环境千变万化、基层执法人员水平良莠不齐、普通民众漠视社会规则，都考验着执法人员的现场应变能力，处理稍微不慎，就会引发负面舆情。公安机关需切实提高执法人员处臵突发警情的能力与水平，从实操演习、装臵配备等方面加强建设，确保执法过程中手段妥当、动作规范，让执法更有权威，让法律更有尊严。另外，在面对因执法行为引发的负面舆情时，公安机关也需摒弃“恐舆”“愚舆”的错误思想，在尊重事实与真相的基础上给出回应，切忌为了平息舆情危机急于抛出结论，触发次生舆情。
3 3.2.3 河南警方“和稀泥”式执法事件
事件回顾。2019 年 7 月 31 日，河南卫视都市频道报道称，河南淇县瓜农庞某 7 月 29 日早晨目睹自家西瓜被盗，在与偷瓜人拉扯过程中致偷瓜人受伤，当
地警方做出庞某赔偿偷瓜人 300 元的处理决定。该事件经媒体转载后广泛传播，网民认为警方执法有失公允。8 月 2 日，淇县公安局发布警情通报称，因西瓜价值小，情节轻微，遂对偷瓜人进行批评教育。该通报并未获得认可，舆论认为警方执法有“和稀泥”之嫌。8 月 3 日、4 日，鹤壁市公安局连续发布两次情况通报，称已认定偷瓜人违法，对其作出 3 日行政拘留的处罚，责任民警被停职并将依纪依规处臵。在该舆情发酵阶段，8 月 1 日，河南固始警方在处臵一起货车侧翻车上井盖被附近居民哄抢事件时，同样因不立案引发“和稀泥”式执法的批评。对于不立案的理由，当地派出所“当着面才算抢，少量侵占不算犯罪”的回应也被指不作为。固始县公安局 8 月 4 日回应已立案调查、涉事民警已被停职接受调查，舆情随后得到缓解。
公安机关及相关部门应对舆情情况分析。两起事件的舆情主体在应对中都存在相似的不足之处。一是舆情危机意识和引导能力不足，首次回应均出现不恰当言论，如淇县警方回应不处罚偷瓜人的原因、固始当地派出所对不立案的解释，都有悖于规范执法的要求和公众道德观念，相关回应反而加剧舆论质疑。二是上级管理部门都在舆情爆发后相对短的时间内再次做出回应，基本遵循舆论诉求对
相关责任人做出处臵。但公众对这种事后处臵并不“买账”，“和稀泥”式执法的讨论也由个案衍生到类案。舆论将“和稀泥”式执法出现原因归结为基层执法者执法理念落后、执法能力不足、执法随意性强。三是针对涉事民警停职之后的下一步处分意见也均未予公开。此外，警察及警察自媒体认为不合理的考评机制、基层民警负担重是导致“和稀泥”执法的主要诱因，群体内部不满情绪显露。
简要总结。在这两起事件曝光后，浙江平湖也被曝出现“和稀泥”式执法事件。此类发生在农村地区的盗窃哄抢事件虽小，但因反映出基层公安执法的“大问题”，很快演变成为全网关注的舆情事件。公安机关需要将执法能力的提升和执法规范化要求并行推进，严格区分违法案件与民事纠纷之间的区别，依法依规作出差异化的处臵。同时，对于相关案件反映出的基层公安机关舆情引导能力和危机意识不足的问题，提示公安机关加强基层民警相关能力的培养，建立一套从上至下、具有可操作性的舆情引导方案，避免不当回应刺激舆情二次发酵，损害公安队伍的整体执法形象。
3 3.3 涉警舆情应对法治化 存在的问题
通过上面三个正反对比案例，我们可以得知，虽然近几年公安机关涉警舆情应对能力不断增强、执法程序更具规范性，但一些负面影响较大的涉警舆情还是会时常发生。通过总结分析，目前公安机关舆情应对需面对的法治困境主要如下：
1 3.3.1 应对涉警舆情缺乏法治理念
首先，公安干警对涉警舆情不能采取正确的认识态度。或将其视为洪水猛兽，处处加防设堵：面对有争议或负面的涉警舆情，在不能做到确定范围内的信息确认与公开的同时，试图阻止媒体的报导与公民的猜测议论、无法律依据便对网民采取“删帖”“封号”的强硬手段、对媒体朋友采取“约谈”的形式，。“怕、捂、
拖、虚”，逃避甚至拒绝舆论监督，一味强凹民间“平静”的舆论场，最终使舆情恶化，严重影响公安机关的公信力。或麻木不仁、等闲视之：尤其是在基层公安机关一线实践中，广泛存在重业务、轻舆论的现象。由于基层一线接处警频繁、工作繁重，再加之自身业务能力问题，导致一旦发生严重的涉警舆情，或不以为意或反应迟钝，不能及时处臵解决，进而引发不必要的舆情危机。
30 殊不知，对于民众而言，民警本身就是一块“行走的招牌”——一名普通民警的一举一动便是整体公安队伍的缩影。
其次，民警存在法律素养不足、应对程序意识欠缺的问题。法治理念离不开良好的法律素养，同时强调程序与实体的不偏不废。但目前，民警在校学习时，课程设臵以专业技能课为主法律课程设臵较少，且辅警也极少有专门的法律培训，导致民警法律素养与业务能力不相匹配。再加之基层普遍存在工作量大接处警多的现象，造成民警在一线执法呈现法治意识不强、执法理念落后、执法能力不足、“重结果轻程序”、执法随意性强。
2 3.3.2 应对规章制度建设缺失
涉警舆情应对规章制度不成体系。“没有规矩，不成方圆”。目前，我国并没有与之相配套的法规规制体系作为公安机关涉警舆情应对工作的保障。具体表现在以下三个方面：一、缺乏层次性，有关涉警舆情应对的公安部部门规章比较少，行政法规地方规章多而杂，此类规范性法律文件等级法律不高，同时也缺乏连续性和稳定性；二、缺乏全面性，现有规章制度内容偏重于阐述方法和责任的实体法，具体实施程序方面的规定则比较少，过多的原则性规定使涉警舆情应对规范化程序化难以真正落地；三、缺乏系统性，大多为各部门法间或穿插着较为分散
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张岳，涉警网络舆情应对体系研究[D]，天津财经大学，2017
的条文规定，并无明确直接完整的法律规定，无法可依。目前，我国公安机关应对涉警舆情的处理只能根据《刑法》《治安管理处罚法》的相关条款，其表述也过于笼统。
程序性规定缺乏操作可行性。有关涉警舆情应对的相关规定，大多都属于原则性规定、实体性规定，可操作性比较弱，缺乏程序性规范。例如在实践中，要“整合资源、联动处臵、形成合力”，可是，如何引导公民参与、上下级如何联动、警种间如何配合、区域间怎样合作，并没有具体规定。同时，因公安机关对涉警舆情舆论信息的收集、处理和分析能力不足，对即将出现的涉警舆情难以做到及时预警，导致缺乏畅通、有效的舆论应急流程和工作机制，致使在涉警舆情事件中，公安机关往往缺乏合理完善的应对程序。这些程序性内容都需要在现有原则下进行具体细化落实，否则，就只能是“纸上谈兵”。当没有明确且可操作性强的法律法规来保障和规范时，公安机关面对涉警舆情，也只能是“摸着石头过河”，各种应对措施的实行，也往往取决于领导的行政裁量。
3 3.3.3 法治监管机制不完善
责任制度缺失。当涉警舆情形成时，应尽快明确责任主体，是公安机应对流程的关键一环。通过近年来发生的涉警舆情事件可以发现，公安机关作为事件的主体，采取隐瞒、沉默或欲盖弥彰等方式，反而会激发公众探寻真相的好奇心。公安机关及其内部相关部门，他们恰是回应舆论、平息事件的责任主体。他们不仅负担积极应对事件、把握舆论导向、维护社会稳定的职责，同时也具有信息公开、保障公众知情权的责任，然而实际中关于责任主体的确定并不清淅。
涉警舆情应对惩处机制有待加强。监管和处罚机制严肃性不足或者缺失，导致问责缺乏根据。一种是“偏袒包庇”，一种是“矫枉过正”，甚至有的公安机关
把问责作为暂缓舆论危机的手段，而忽视了涉警舆情背后的根本性问题和矛盾。发生于 2019 年 7 月的湖南衡阳“警察夫妇打人”事件，衡阳市公安局对民警张鹏取消提干资格、停职和政务警告处分的处理结果，引发热议。网友普遍认为过于处罚严格，衡阳公安有“避重就轻”之嫌；部分警察自媒体更是提出追加处罚、撤销处分的诉求，网络不满情绪沉淀。这种问责的方式，背离了问责的初衷，不仅对外损害了公众对公安机关的信任，也不免会使我们广大的公安干警产生“兔死狗烹”的寒心，削弱警察队伍内部的职业认同感。
4 4 涉警 舆情应对 法治化 的理论依据
1 4.1 社会秩序维护与公民言论自由
在涉警舆情事件尤其是负面舆情事件中，细心观察，便可发现，一般会出现官方与民间两个极端的舆论场：民间舆论场以媒体为主、网民为辅，重视并强调新闻自由与监督、公民言论自由；官方舆论场则是以公安机关为代表，强调不造谣不信谣不传谣。然后就出现了一种有趣的现象：一边是民间舆论场的议论猜测质疑不断，一边是官方舆论场谨言慎行与正能量舆论引导。甚至，往往以警方采取强硬手段“删帖”“封号”以“传谣造谣扰乱社会秩序”拘留某些民众，结束这场较量。看似舆论场又恢复了平静，实则暗流涌动。
维护社会秩序，是公安机关的职责；对言论自由与真相的追求探索，是公民的权利。如若割裂开来看，二者似乎并无矛盾。但把握好两者的关系，缩短民间与官方舆论场的距离，平衡好社会秩序维护与公民言论自由的关系，是实现涉警舆情应对法治化的理论基础之一。
处理好社会秩序维护与公民言论自由的关系，需“坚持一原则，明确一问题”。
“坚持一原则”，即坚持公共利益优先原则。公共利益本质上是社会全体成
员大多数人利益的体现，个人利益则是包括私人财产和所分公共资源的以人独享的利益，二者是对立统一的复杂关系。当它们方向一致时，公共利益和个人利益便都可以达到要实现的目标，因为公共利益本就可以体现个人利益的一般要求。当二者出现冲突时，则必须坚持公共利益优先原则，这样，才可能实现二者的平衡，才可能解决国家利益、社会利益和个人权利与自由的矛盾和冲突，才可能防止个人因权利滥用对国家、社会和他人造成的损害，才可能使个人因秩序、安全、发展等原因遭到国家、社会的损害时得到适当补偿。
31 需要运用法律对二者的冲突与利益做出权衡与平衡，宪法规定，公民在行使权利和自由的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益。公民应树立把社会公共利益放在首位的意识，同时尊重个人的合法利益，建立起我国社会主义的义利观。如果个人在实现自身利益时侵害了社会公共利益，则需要对个人利益进行限制来维护公共利益、必要时牺牲少部分人利益保证多数人的整体社会利益。
32 坚持公共利益优先原则，是把握社会秩序维护与公民言论自由关系的基础性原则。
“明确一问题”，即明确何为谣言的法律问题。综观近年来的公安机关的辟谣行动，经常收效不大，甚至引发公众更多的质疑。公安机关作为谣言传播的主要阻击者，辟谣本身没有错，问题出在对谣言的理解上。我国并不缺少对谣言的法律规制，从《刑法修正案（九）》到《治安管理处罚法》再到关于互联网信息内容和生态治理的各类法律文件，“散布谣言”一词在我国现行法律法规中多次出现。然而，当“谣言”作为法律规范用语被普遍使用时，却出现了具体明确法律解释缺失、公安一线实践缺乏法律依据的现象。应谨慎造谣传谣成为“口袋罪”,
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曹雪.重新认识公共利益：公民意识的形成[J]法制与社会.2009 年 3 月 5 日版. 32
余少祥.论公共利益的行政保护—法律原理与法律方法[J]环球法律评论.2008 年 03 期第 37 页。
侵害公民言论自由，引发更大的舆情危机。究其根本，何为谣言？ 传统理论认为，谣言是一种由口头或电子通信手段进行传播的信息，其内容没有经过事实验证，也没有可靠的信息源头。我们可以把“没有事实根据”的信息区分为两种：内容虚假的信息和未经证实的信息。内容虚假的信息必然没有依据，当属谣言；未经证实的信息，则需要进一步辨析。实践中，有时候会有这样一种情况，即某些信息最初被认定为谣言，但后来经证明属实。如果简单将“未经证实的信息”认定为谣言，显然扩大了打击面，有侵犯公民言论自由之嫌。因此，从最终结果的角度，还要再进一步区分两种情形：一是信息最终被证伪；二是信息尚未被证伪，或暂时无法被证伪。那么在最终结果出来之前，我们应当如何判断？此时，我们需要做进一步的审查，仔细辨别和审慎判断信息的制造者和有意传播者，在制造和传播信息时是否具有一定的依据。对有一定依据的，一般不宜认定为谣言；完全没有依据的，一般属于谣言。所以，我们在司法实践中界定谣言时，需要对信息进行分层、分类，并在传统理论的基础上作进一步限缩，将谣言界定为传播内容虚假的，或者未经证实且明显缺乏依据的信息。
但是，仅仅掌握信息界定的分寸是不够的，如果要对制造和散播谣言的行为人作出司法干预，我们还需要把握主客观相统一的原则。具体...
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