1 摘
要 城市化建设进程中，基础设施建设对经济社会发展和城市现代化起到了关键性的支撑作用。随着目前国家城市化建设进程的加快，城市基础设施项目的投资不断增加，单纯依靠公共财政供养和政府基础建设供给体系已经很难满足要求。城市基础设施建设 PPP 模式是指为完善城市基础设施供给系统、加强建设力度而采取的多方协作，将公共部门与非公共部门相结合，使其各司其职、发挥所长，在缓解政府与公共财政负担的同时，使城市基础建设的力度得到最大化的发挥，获得比单方行动更大的效果。由于 PPP 项目一定程度上能缓解公共部门财政负担，且具有相比于其他投资体在基础设施建设项目中的技术和管理优势，从而使得PPP 模式广泛应用于国内外城市基础设施建设和服务领域。当然，强化城市基础设施建设中，PPP 模式的应用，一方面能满足地方政府基础设施投融资需求，提高基础设施项目及服务供给效率，将政府从事具体项目建设的职能有效解放出来，但另一方面， PPP 模式也可能因建设领域治理制度体系不健全、政社关系及合作诚信基础不牢，相关法律法规约束不完善等问题，导致 PPP 项目风险滋生。
本文采用文献分析法和案例分析法来展开论述，重点研究城市基础设施 PPP模式下的风险及其防控。从 PPP 模式的运用环境、实际操作难度和相关参与方的行为影响等方面对城市基础设施建设 PPP 模式风险的成因进行分析，得出从优化发展环境、完善风险防控和完成政府角色转变等方面完善 PPP 模式的建议和对策。同时，选取案例——云和县 W 项目，系统阐述该项目的风险现状，并从风险识别、风险预警、风险防控的角度对该项目进行风险管理，通过分析该项目存在的风险，采用风险矩阵法对 W 项目存在风险的轻重程度进行排序，依据“最优承担”原则，即由最有能力处理的一方来承担风险，得出风险防控应对策略。
本文的研究不仅丰富了 PPP 模式下城市基础设施建设的理论基础，为 PPP项目的风险防控研究添加了新的思路，也为国内其他地区在建的大批 PPP 项目的成功运作提供一定的参照。
关键词：城市基础设施；PPP 项目；风险识别；风险评价
2
Abstract In the process of urbanization construction, infrastructure construction plays a key supporting role in economic and social development and urban modernization. With the acceleration of the national urbanization construction process, the investment of urban infrastructure projects is increasing, and it is difficult to meet the requirements simply relying on the public finance support and the government infrastructure supply system. A PPP model for urban infrastructure development is a partnership between the public and private sectors of government, involving resources at the disposal of the non-public sector in the provision of urban infrastructure construction, thus achieving outcomes that are more favourable to the partners than expected to act alone. Because PPP projects can alleviate the public sector financial burden to some extent and have the technical and management advantages over other investors in infrastructure construction projects, the PPP model is widely used in urban infrastructure construction and service fields at home and abroad. Of course, strengthening the application of the PPP model in urban infrastructure construction can, on the one hand, meet the investment and financing needs of local government infrastructure, improve the efficiency of infrastructure projects and service supply, and effectively liberate the functions of the government engaged in specific project construction. On the other hand, the PPP model may lead to PPP project risk breeding due to the imperfect governance system, the weak foundation of government-society relationship and cooperation integrity, the imperfect laws and regulations.
Based on literature analysis and case analysis, this paper focuses on risk and prevention and control in urban infrastructure PPP. This paper analyzes the causes of the risk of urban infrastructure construction PPP model from the aspects of the application environment of the PPP model, the practical operation difficulty and the behavior influence of the relevant participants, and obtains the suggestions and countermeasures to perfect the PPP model from the aspects of optimizing the development environment, perfecting the risk prevention and control and completing the transformation of the government role. Meanwhile, select the case —— Yunhe county W project, systematically explain the risk status of the project, and carry out risk management from the perspective of risk identification, risk early warning, risk
3 prevention and control. By analyzing the risk of the project, the risk matrix method is used to sort the degree of risk in W project.
The research in this paper not only enriches the theoretical basis of urban infrastructure construction under PPP mode, but also adds new ideas to the study of risk prevention and control of PPP projects, and also provides some reference for the successful operation of a large number of PPP projects under construction in other parts of China. Key words: urban infrastructure; PPP projects; Risk identification; Risk assessment
4
目录 第 1 章 绪论 .............................................................. 7
1.1 研究背景及意义 ................................................. 7
1.1.1 研究背景 ................................................. 7
1.1.2 研究意义 ................................................. 7
1.2 国内外研究综述 ................................................. 8
1.2.1 国外研究综述 ............................................. 8
1.2.2 国内研究综述 ............................................. 9
1.3 研究内容和方法 ................................................ 10
1.3.1 研究内容 ................................................ 10
1.3.2 技术方法 ................................................ 11
1.4 创新点及不足之处 ............................................. 12
1.4.1 创新点 ................................................... 12
1.4.2 不足之处 ................................................ 12
第 2 章 城市基础设施建设 PPP 模式风险防控的理论分析 ........ 错误! ! 未定义书签。
2.1 城市基础设施建设 PPP 模式的界定 ............................. 13
2.1.1 城市基础设施建设 PPP 模式的含义 ...................... 13
2.1.2 城市基础设施建设 PPP 模式的构成 ...................... 14
2.1.3 城市基础设施建设 PPP 模式的功能 ...................... 14
2.2 城市基础设施建设 PPP 模式风险的界定 ....................... 16
2.2.1 城市基础设施建设 PPP 模式风险的含义 .................. 16
2.2.2 城市基础设施建设 PPP 模式风险的种类 ................. 16
2.2.3 城市基础设施建设 PPP 模式风险的特征 .................. 18
2.3
城市基础设施建设 PPP 模式风险的管理 ...................... 19
2.3.1
城市基础设施建设 PPP 模式风险的识别 ................ 19
2.3.2
城市基础设施建设 PPP 模式风险的评价 ................ 19
2.3.3
城市基础设施建设 PPP 模式风险的防控 ................ 20
5 第 3 章 城市基础设施建设 PPP 模式风险的现状及其防控影响因素分析研究—以云和县 W项目为例 ................................................................ 22
3.1 城市基础设施建设 PPP 模式风险的现状 ....................... 22
3.1.1 W 项目投融资结构 ....................................... 22
3.1.2 W 项目的风险来源 ....................................... 22
3.1.3 W 项目的风险程度 ....................................... 24
3.2
城市基础设施建设 PPP 模式风险的管理 ...................... 24
3.2.1 W 项目的风险识别 ....................................... 24
3.2.2 W 项目的风险预警 ....................................... 27
3.2.3 W 项目的风险防控 ........................ 错误! ! 未定义书签。
3.3 城市基础设施建设 PPP 模式风险防控存在的主要问题 错误! ! 未定义书签。
3.3.1 缺乏有效的项目风险识别方法 ............ 错误! ! 未定义书签。
3.3.2 初始风险分担的责任没有明确归属 ...................... 32
3.3.3 风险分担的比例缺乏有效的认定方法 .................... 32
第 4 章 城市基础设施建设 PPP 模式风险的成因分析 ........................... 33
4.1 PPP 模式的运用环境不成熟 .................................... 33
4.1.1 相关法律法规不健全 .................................... 33
4.1.2 缺乏专门的管理协调机构 ............................... 34
4.1.3 缺乏相关专业人才队伍 ................................. 34
4.2 PPP 模式实际操作仍存在困难 ................................. 34
4.2.1 PPP 项目手续比较复杂 .................................. 34
4.2.2 民营资本参与度低 ....................................... 35
4.2.3PPP 项目的特殊性 ........................................ 35
4.3 PPP 项目相关方的行为影响 .................................... 35
4.3.1 国家宏观环境的改变 ..................................... 35
4.3.2 政府盲目投资。
......................................... 36
4.3.3 企业方的行为偏差 ....................................... 36
第 5 章 完善城市基础设施建设 PPP 模式发展的建议和对策 ..................... 37
6 5.1 优化 PPP 模式发展环境 ........................................ 37
5.1.1 完善 PPP 项目的法制和制度 ............................. 37
5.1.2 建立 PPP 管理协调机构 .................................. 38
5.1.3 加强 PPP 人才的培养 ..................................... 38
5.2 强化 PPP 项目风险防控 ........................................ 39
5.2.1 创新 PPP 模式融资手段 .................................. 40
5.2.2 建立完善的风险分担机制 ................................ 40
5.2.3 建立考核评价体系 ....................................... 40
5.3 完成政府角色的转变 ........................................... 42
5.3.1 转变政府思想理念 ....................................... 42
5.3.2 政府部门扮演好服务者的角色。
......................... 42
5.3.3 健全财政补贴机制 ....................................... 43
结 语 ................................................................... 43
参考文献 ................................................................ 44
致 谢 ................................................................... 48
附录 A ：PPP 项目项目风险调查问卷 ........................................ 50
附录 B：W 项目风险评价专家名单表 ......................................... 53
7 第 1 章 绪论 1.1 研究背景及意义 1.1.1 研究背景 随着我国经济体系的快速发展与国家建设进程的加快，社会大众对于城市基础设施的需求也逐渐加大。改善城市现有基础设施和增加城市基础设施项目都需要大量资金的投入，单纯依靠公共财政供养和政府基础建设供给体系已经很难满足要求。
被习近平总书记和李克强总理多次提及并大力推广的“政府和社会资本合作模式（Public-private partnership,简称 PPP 模式）”自 2014 年开始逐渐受到了社会各界的广泛关注，国务院曾就 PPP 模式这一理念在 2014 年 9 月颁布了《关于加强地方政府债务管理的意见》（国文 43 号文）之后，原有的地方政府通过融资平台搞建设的运作模式走到了尽头，财政部、发展和改革委员会以及行业主管部委相继发布“政府和社会资本合作模式”（PPP）的一系列通知、意见、办法、指南等政策文件，力推 PPP 模式，各地亦开始大力推进 PPP 模式的相关工作。
引入 PPP 模式运用于城市基础设施建设，创新投融资管理，缓解地方财政压力，加快优质公共服务产品供给，是今后一段时间推动经济发展的重要路径。但PPP 模式不是包治百病的良药，PPP 模式无论是在前期的立项与融资环节，还是设计与施工直至提交给政府公共部门的环节都面临着政府合作诚信基础不牢、相关法律法规不完善、项目运行机制不健全等一系列风险。如何对项目的风险进行识别和评价，制定“利益共享”的风险分担机制显得尤为重要。本文试对 PPP模式下城市基础设施建设面临的机遇、挑战及风险防控做一些探讨，推动 PPP模式科学健康发展。
1.1.2 研究意义 在理论层面，有关专家对 PPP 模式的优劣及特点已有详尽的探讨，主要侧重于对 PPP 项目风险的梳理和归类，但是涉及 PPP 项目风险识别、风险评价及风险管理的一系列研究却较少。本文结合实际案例，从风险预警、识别、防控等方面对 PPP 项目进行分析，旨在国内 PPP 项目风险防控理论，助推 PPP 项目在我国的实践应用。
8 在参与 PPP 项目时，公共部门与非公共部门因其地位不同，在筹备与实施过程中可能出现大量的问题。政府公共部门与私营合作方可能出现的问题有收益分配不公平、风险承担比重不均衡以及预期目标无法实现等，与此同时双方地位不平等还可能致使双方意见达不到统一，一方被迫听从另一方要求等现象，从而导致 PPP 项目争议不断、矛盾重重，不利于项目的顺利开展。本研究对城市基础建设中运用 PPP 模式进行探究，对其风险管理过程进行分析，从项目实际情况出发，以云和县 W 项目为例，分析了实施过程中所面临的主要风险，深入剖析风险存在的原因，提出相对合理的应对和防控措施，对其他 PPP 模式的运用提高参考意见，规避已知问题与风险。
1.2 国内外研究综述 1.2.1 国外研究综述
1.关于 PPP 项目的风险识别 (1)在风险识别方法上：Chapman and Ward(2003)提出，可以在风险识别的过程中运用多元化的方法，如访谈法、核对清单、头脑风暴等，通过多方面的信息获取来集思广益，增加组织的想象力，有利于风险识别工作的开展，是其在应对风险时更具全面性。Thomas et al (2006)在对故障树和德尔菲法的风险评价理论进行深入研究后，以其为理论参照基础创建了适用于 PPP 项目的风险评价模型，该风险评价模型的工作原理是尽可能地对风险进行虚拟构建，最大程度地还原风险场景，并邀请专家对该风险的发生概率进行预估、对其可能造成的结果进行预测。Mousavi 和 Tavakkoli Moghaddam(2011)等提出，在处理风险问题时要对评估风险的数据进行采样，如果风险问题较为复杂可以采用非参数重复技术进行数据的提取。
(2)在风险种类的识别上：Miller and Lessard(2001)提出风险可以按照其性质分为三大类，即政治制度风险、建设风险与市场风险。政治制度风险会受到国家及各地方政府战略方针导向变化的影响，也会受到法律法规变更修订的影响；建设风险主要会受到施工过程中工期、质量要求等问题的影响以及后期运营问题的影响；市场风险主要会受到供应与需求不平衡的影响以及市场经济体系变革的影响。Grimsey D & Lewis M(2002)制定出了风险评估框架体系，这一体系是基于对 PPP 项目风险研究的基础上提出的，该体系涵盖了政治风险、技术风险、金融风险、运营风险等风险类别。Shen et al(2006)在对公共部门在管理过程中已
9 经遇到或可能遇到的风险进行了深入研究，将 PPP 项目项目内部、外部以及项目自身在整个实施、运营阶段可能面临的风险分成了三个类别，共十三种。
2.关于 PPP 项目的风险防控 国外专家学者对 PPP 项目风险防控的研究主要集中在风险分担和利益分配上。Li 和 Akintoye(2004)采用问卷调查法对风险分担偏好进行了调查研究。Abednego 和 Ogunlana(2006)以印度尼西亚某一收费公路为例，对其 PPP 项目的运行过程进行调查，分析了政府公共部门与非公共部门在风险分担部分的占比情况。NG 和 Loosemore(2007)在对 PPP 项目设计与运营的调查中，选取铁路项目作为该研究的研究对象，对公共部门与非公共部门的风险分担情况进行了分析，发现复杂的环境以及各种不确定因素会影响风险分担的配比，并针对此想象提出了相应的建议。Skye Bridge(2010)阐述了 PPP 项目在风险分担部分应当遵循并注意的几点事项：风险承担者应当意识到“风险越大，获利越大”，因此在面对风险时应该积极去面对；风险承担着应当加强自身能力，使其具备控制风险的能力；风险控制者在应对风险时应当具备充足的资源。Chung et aL(2010)在对 PPP 项目的风险分担体系进行研究后指出，公共部门与非公共部门在面临风险时可以发挥各自所长，政府部门拥有良好的社会资源，同时可以提供政治上的帮助。私营合作方具有丰富的社会经验与管理经验，对市场的预判更准确。Mervyn K.Lewis和 Darrin Grimsey(2012)以苏格兰沸水处理设施为例，通过对项目风险进行研究后指出，PPP 项目的顺利运行应该通过多方共同努力实现的，多方之间应当进行大量的沟通，在风险配比环节要确保大家的接受度和满意度，避免产生矛盾。Mervyn K.Lewis 等(2014)指出，风险承担者应当具备应对风险的实力并且有能力及时控制风险，同时风险承担者应当在损失降至最低时承担风险。
1.2.2 国内研究综述 1.PPP 项目风险识别方面 （1）在风险识别方法上：邓小鹏（2009）通过调查问卷研究 PPP 项目风险。陈玲(2011)采用专家打分法、统计概率法等对风险进行分析论述。陈敬武等(2012)基于 PPP 模式的特点，对项目风险进行了研究，找出了 PPP 项目的风险特性，根据其特性构建了适合其进行风险评判的指标评价体系，运用模糊综合评价方法，进行量化研究。
（2）在风险种类识别上：孙淑云等（2006）以高速公路 BOT 项目为例，对特许定价的风险分担进行研究后指出，该项目的风险源于八大因素：技术因素、市场因素、运营因素、政治因素、金融因素、法律因素、自然因素以及完工因素。
10 张笑斐和赵彦锋（2014）以中信滨海新城为例，对 PPP 项目中可能遇到的内外部风险进行了分类。中信滨海新城是第一个受到立法保障的城市运营项目，基于对它的内外部风险研究笔者指出可能面临的风险有财务风险、政治风险、法律风险、合作风险、信用风险以及其他不可抗拒的因素。尹贻林、尹晓璐（2015）选取北京地铁 4 号线为调查对象，对其 PPP 项目进行研究后指出，该项目存在的内部风险有运营风险、建造风险等，外部风险有政治风险、经济风险等。孙士元、高志等(2017)指出国家出台的法律法规以及政策方针在一定程度上阻碍了 PPP 模式的运行。
2.PPP 项目风险防控方面 PPP 项目的优势是可以使风险处于可控范畴，它通过对风险进行分配，找到风险管理的应对措施，从进行合理有效的控制。杨宇等(2008)在对 PPP 项目中存在的融资风险进行研究后指出，对融资风险进行分析时可以循序渐进、按照层级的顺序来进行，通过灰色关联理论对 PPP 项目参与者进行风险能力的评估，同时摸清参与者的分配偏好，在此基础上制定了多层次评估指标体系。宋金波等（2010）在对垃圾处理 BOT 项目的合作者进行问卷调查后得出了十项阻碍项目进展的风险因素，并对公共部门与非公共部门的参与者进行了风险偏好评估。李远富等(2013)提出了适合 PPP 中公共部门与非公共部门合作共赢的风险分担方案，此套方案是基于博弈论理念制定而成的。陈炳泉、周巧平、许叶林(2014)提出，PPP项目会存在各种各样的风险，当风险超出评估预判甚至出现变异时，合作各方应按照自己风险的承受能力、承受范围以及相应的风险控制手段主动进行风险承担，风险分担方案应当随着局势的变化不断调整，应当具有灵活性、合理性、公平性。湖北省襄阳市财政局（2015）指出，若想大力发展 PPP 模式在我国公共城市建设的运用，就要制定出完善科学的 PPP 模式运行框架，该框架应当在遵循我国国情与法律法规的基础上，具有我国特色，使 PPP 模式的整体流程更加规范化，确保PPP 模式的大力发展与运用。王松江、常雅楠（2016）在对 PPP 项目风险分担问题进行研究后指出，在进行项目者的风险分担时可以采用随即合作博弈论模型的方法进行分配，同时两位学者在基于“一带一路”指导思想的前提下将风险分担分为两种类别，即共担风险与自担风险。
1.3 研究内容和方法 1.3.1 研究内容
11 第 1 章：绪论。绪论部分主要就选题背景、选题意义及国内外在该领域的研究现状及成果进行简要分析，同时介绍本文的研究内容、研究方法和研究的创新点。
第 2 章：城市基础设施建设 PPP 模式风险防控的理论分析。本章主要从基础理论出发，对 PPP 模式、PPP 模式风险以及 PPP 模式风险管理进行了概念上的界定，并从这三方面入手深入研究了 PPP 模式的风险种类、风险识别与评价和防控等。
第 3 章：城市基础设施建设 PPP 模式风险的现状及其影响因素分析—以云和县 W 项目为例。本章通过案例分析，对 W 项目的投融资结构、风险来源、风险程度进行梳理和总结，从城市基础设施建设 PPP 模式风险的管理角度对 W 项目进行风险识别、风险预警和风险防控分析，提出城市基础设施建设 PPP 模式风险防控存在的主要问题。
第 4 章：城市基础设施建设 PPP 模式风险的成因分析。从 PPP 模式的运用环境、实际操作和 PPP 项目相关方的行为影响等方面对 PPP 模式产生风险的成因进行系统的分析。
第 5 章：完善城市基础设施建设 PPP 模式发展的建议和对策。针对第三章提出的问题，从优化 PPP 模式发展环境、强化 PPP 项目风险防控、完成政府角色的转变等角度对完善城市基础设施建设 PPP 模式发展提出切实可行的对策。
1.3.2 技术方法 1.文献调研法 利用互联网进行网上资料查阅，通过期刊网、万方数据、图书馆电子资料等多个学术期刊网查阅与 PPP 模式相关的国内外研究文献，获得论文研究需要的相应资料。通过文献调研，为本研究提供基础数据。
2.多学科综合研究方法 综合运用与整合管理学学科和法律学学科的理论、思维方法及手段来实施论文的相关研究。
3.理论研究与实证研究相结合的方法 基于理论研究的基础，在此之上以具体案例的分析为导向，通过一般逻辑推理对所得信息进行分析，从而将理论与实证相结合，明晰研究思路。
4.案例研究法
12 本文以 W 项目作为研究对象，通过对该项目进行深入的调查，以及定量与定性相结合的方式对所获得的信息进行归纳梳理与类推分析，最终明晰 PPP 项目在城市基础设施建设的应用中可能出现的风险以及相应的防控措施，为其他类似PPP 项目的正常运营做出贡献。
1.4 创新点及不足之处 1.4.1 创新点 本文有两点研究创新：
1.现阶段，我国暂且没有相对完善的 PPP 项目相关风险管理的研究，在大力发展 PPP 项目的同时缺乏大量的理论研究作为支撑。本研究基于前人研究的基础上，通过定性分析与定量分析相结合的方法对研究结果进行推理分析，旨在准确掌握 W 项目在 PPP 模式运行下存在的风险、风险防控存在的主要问题等进行全面系统地阐述，得出 PPP 模式下城市基础设施建设风险防控相关举措，对整个 PPP领域的风险防控提供借鉴，以小见大，具有一定的创新。
2.本文选取 W 项目进行研究，该项目是云和第一个 PPP 项目，规模较大，且社会资本占 100%比例，具有一定代表性。
1.4.2 不足之处 1．理论基础存在不足：针对 PPP 项目风险防控理论的研究还不够深入； 2．本文采用风险矩阵法对 W 项目进行风险识别，往往依赖于专家经验，结果可能不够客观。
13
2 章 城市基础设施建设 PPP 模式风险防控的理论分析 2.1 城市基础设施建设 PPP 模式的界定 2.1.1 城市基础设施建设 PPP 模式的含义 1. PPP 模式的定义。PPP（Public-Private Partnership）模式自诞生以来就有各种解释，公营企业与私营企业进行合作形成的关系是目前较为公认的定义，即大家通常所说的 PPP 项目。从根本上来说是政府部门和私企之间基于某个项目而形成的相互合作关系，通过这种合作形式，合作各方可以达到比预期单独行动更为有利的结果。主要有以下下特点：其一，企业与政府之间进行合作，并保持长期的合作关系；其二，项目的主要目的就是将基础设施服务提供给客户；其三，企业与政府之间共同享受所得利益，但也共同承担经营风险。
2.PPP 模式的分类。根据政府与企业在 PPP 项目中投资额的数量，对 PPP 项目进行分类，主要有三种：
(1）外包类。对于此类 PPP 项目，投资方仅为政府。私营企业仅作为分包单位承接该项目中的部分业务和职能，代为管理和维护公共基础设施，并不进行出资，因此对于企业而言，其所需承担的经营风险将会比较少。
(2）私有化类。此类 PPP 项目刚好与外包类相反，政府将不作为投资方，不提供资金，只履行监管职责。私营企业需要承担 PPP 项目的所有资金，通过收取公共用户的相关费用，来从中获利。对于开展此类 PPP 项目，私营企业自负盈亏，对项目拥有绝对的所有权。
(3）特许经营类。此类 PPP 项目与外包类和私有化类均有所不同，其投资方为企业和政府两个，双方已谈判的形式签订合同，确定双方的投资数额以及需要
14 承担的风险程度。开展这一类项目时，如果政府部门不能很好地处理双方关系，那么将会直接影响到项目的实施过程，甚至导致项目不能得到一个好的结果。
2.1.2 城市基础设施建设 PPP 模式的构成 PPP 模式下城市基础设施建设的构成要素如下：
1．政府 政府常常在 PPP 项目中发挥多重作用，如担保作用、资金的投放作用、特许权的授予作用、项目用地的提供作用、基础设施（水、电、原材料等）的供应作用、在宏观调控以及立法等方面相关政策（税收优惠等）的保障作用。
2．社会资本方 以运营、设计、采购以及投资等作为主要内容的社会资本方，直接会影响到项目是否能够成功，是保障 PPP 项目管理、技术、资金等的关键点。对于 PPP项目而言，其投资人有两个，政府和社会投资方，但是在签订合同上，在项目整体的实施上，都不是直接由社会资本方的公司进行的，而是是由第三方完成的，这个第三方就是根据具体的约定和协议来成立的专门负责此项目的公司。对于这个第三方，有两种成立方式，一是社会资本方独立投入资金建成，而是社会资本方和政府共同投入资金建成。
3．融资方 对于 PPP 项目而言，其融资方不是单一固定的，信托公司、金融机构、出口信贷以及商业银行等都可以是该项目的融资方，具有多样性。贷款、债权、资产证券化是债权融资的方式。
2.1.3 城市基础设施建设 PPP 模式的功能 1.PPP 模式能有效减轻财政支出压力。
目前我国正在积极进行新型城镇化建设，在此过程中将会需要大量的资金。以目前的情况来看，政府性债务和财政安排是公共事务和基础设施建设资金的主要来源。如今，需要投资的地方越来越多、投资的钱使用效率低下、投出去的资金不能获得高的收益等弊端业已显现，而且随着地方债务受到严控、政府投融资平台被限制，地方政府融资难度越来越大，项目建设难以为继。此时，PPP 模式的优点便显现出来了，该模式下可以引进许多的社会和民间资金，使得资金投入机制更具有多样性和长久性。通过 PPP 项目，政府可以通过给予补贴和运营收入作为“诱饵”，鼓励私人来进行投资整个项目的过程，这样便可以对财政支出减少很多负担，还能使财政支出在年度时间中的波动得以减缓。以云和县 W 项目为
15 例，二期工程概算总投资 3846 万元，以 BOT 模式引入社会资本参与建设、经营，特许经营期限 28 年。特许经营期限内，政府只需支付污水处理费，大大降低了短期内的资金投入。已建的一期工程则以 TOT 模式将资产转让给投资方，通过扣除污水处理费方式回收资产转让费，确保项目的完整性的同时也进一步降低了政府在特许经营期内的支出。此外，对于现代财政的相关要求，PPP 模式是具有满足条件的，能够使得资源在配置上得到合理处理，在社会公平上起到积极影响作用，因为该模式充分体现了市场机制的深层次意义，使得社会资本和政府共同合作，各司其职，充分调动社会资本参与的积极性。再者，由于 PPP 项目投资后，得到回报的周期更长，这就使得政府不得不改变其原本的单一性年度预算收支管理，需要政府进行资产负债管理以及中长期的财政规划工作，如此一来，便能够使得财政更加规范和更加长久，对中长期的财政风险而言可以得到更为有效的预防和解决。
2.PPP 模式能更好发挥市场在资源配置中的决定性作用。
政府实施 PPP 模式，是现代市场体系产权方面一种崭新的形式——混合所有制经济，通过对社会资本的引进，来提供公共服务和相关产品给整个社会。这个多元化主体的存在，是通过政府与社会投资方以股份的形式进行合作而形成的，可以使市场对资源配置起到最具有话语权的影响作用，该模式不仅仅解决了政府投资不够的问题，还形成了一个全新的运营管理体制，其不再是市场和计划单独发挥作用的体制，是由对私营投资者以市场要素为基础条件所形成的生产管理技术的引进而形成的。
3.PPP 模式能切实改善公共产品和服务的供给效率。
PPP 模式意味着在公共物品和服务的提供中将取消原有的垄断壁垒，引进市场竞争机制。有效的竞争将提高公共产品和服务的生产供给效率。除此之外，私营投资者为了使经济效益最大化，必然会最大程度的进行管理工作，在建设基础设施时发挥最高水平进行开展，提供高质量的服务，减少建设工作和运营工作等方面的成本费用。
4.PPP 模式有利于加快转变政府职能。
PPP 模式之下，政府不再扮演从前那个高高在上的管理角色，而是与社会主体处于平等地位的合作角色和监管角色（更加强调合同监管，而不是行政监管）；在履行权利义务以及承担风险时，根据市场原则的平等性、公平性、合理性和自愿性，政府不再如之前般进行发号施令，只提责任、不提权利，只讲投入、不管回报。PPP 模式下，政府紧密联系于社会资本，也就是公共服务、市场监督管理、
16 战略规划紧密联系于技术创新、管理效率，这将使得政府和市场之间的界限更加清晰，使政府的市场和法治意识得到更好的加强，使公共管理水平和社会服务水平得到更好的提高。
2.2 城市基础设施建设 PPP 模式风险的界定 2.2.1 城市基础设施建设 PPP 模式风险的含义 风险有广义和狭义之分，风险的不确定性就是广泛意义上的风险，这种不确定具有两种可能的结果，一种可能是风险带来的亏损或者不好的结果，而另一种可能则是风险带来的巨大效益。仅仅只有风险带来亏损这一种可能的就是狭窄意义上的风险，这将对最终的结果带来不利影响。对于此种风险，人们一致想对其进行防范和减少，这也是本文中提出的风险。
2.2.2 城市基础设施建设 PPP 模式风险的种类 1．经济风险 由于各种经济现象而造成的风险就是所谓的经济风险。对于政府而言，在开展项目时，对于其最大的诱惑力在于该项目的最终目的是否存在合理性，以及该项目的实施过程是否能够得到长时间平稳进行，而 PPP 模式正好具有在融资上满足这些要求的条件，某些相关案例的成功，使得一些地方政府如释重负般，将建设项目时缺少资金这一问题全部期待于 PPP 模式来进行解决。对于融资而言，最终目标就是互惠互利，但是如果没有进行正确的回报预估，将会导致突然增加很多融资风险的情况发生。除此之外，因为关税壁垒、出口限制以及外汇利率变动等国内国外相关形势的作用，投资 PPP 项目时，社会资本大多会考虑甚多，对于他们而言，项目的运营效果并不是他们的重点关注对象，是否能够获得经济效益、收益的多与少才是其关注的重点，所以才会导致很多融资困境的出现。
2．决策风险 政府是一个项目是否开展的决策者，对项目的成败起着决定性的作用。若政府决策者仅仅只是将政策实施到位而不管是否合适，或者只是为了提高其政治成绩，便随意地、不合时宜的实施一些项目，则当地会面临很大的财政压力。开展项目时，造成项目失败的原因往往是政府进行相关决策时不切合实际以及跟风操作，或者官员的官僚主义行为、或者不对 PPP 模式进行具体考量就随意采用、或者准备工作不到位、再或者相关信息的判断不准确等等。
3．政治风险
17 以目前的实际情况来看，国家发改委以及财政部是对我国 PPP 模式进行主要负责的部门。之前我国相关顶层法律法规还没有进行具体规定，且地方政府和社会资本对项目各有不同的关注重点，双方对政策的掌握与执行会出现差异，该风险需要政府方来主动承担。常见的政治风险主要有以下几个方面：一是政府因换届、人员组成发生变化等原因推卸特许协议约定的责任，使 PPP 项目被迫终止；二是为了切实保证人们的利益不会受到影响，政府会对城市的基础设施类服务项目的价格进行控制，影响社会资本盈利；三是因政府对 PPP 项目了解不充分、缺乏项目建设经验，加上审批程序过于复杂，使得项目建设时间被拖后，成本增加。此外，为了阻止项目的实施，政府部门还会采取对项目进行没收、对产品进出口进行限制、对税收进行相关管控等方法。
4．法律风险 对于 PPP 项目的完成来说，不是一个主体便能进行的，这其中需要多个主体共同合作才能进行，因此触及的法律法规就会多种多样，法律是具有时效性的，需要根据时代发展不断更新，在此过程中，一些问题就会无可避免的出现。由于PPP 项目较为新颖，因此相关法律就相对跟不上，因而各种问题浮出水面，如签订的合同等文件所列条目不明确不具体、项目参与者之间都不具相关经验以及部门规定不符合相关规章制度等现状让 PPP 项目各参与方难以达成确切一致的合作。另外，若顶层法律有所更新，其下各法律也会根据其具体更新进行对应更改，如果一个项目在此时以及在开展过程中，且根据新出法律实施就会产生一些法律风险，则该风险应该由政府作为主要承担者。
5．信用风险 政府强有力的公共信用支持是 PPP 项目得以顺利实施的重要保障。政府在进行项目实施过程中，对基础设施的建设进行随意的投入，然后又不能按期偿还相关资金款，便造成债务增加利息也增加的局面发生，如果这个时候政府部门在进行换届，之前的相关负责人被调走，新上任的负责人不愿收拾烂摊子，使这个问题随着时间越来越严重，那么将会使政府失去公众的信任，对政府的声誉造成不利影响。如此一来，企业不信任政府，就不会投资政府的基础设施建设，那么政府项目的实施便会更加困难重重。
6．运营风险 产生运营风险的情形有以下几种：一、在项目进行生产运营过程中，运营公司不具备该项目所需要的经验，也不具备满足该项目水平的管理方法，于是就不能使 PPP 项目得以顺利实施并完成，因而导致所生产的产品是低质量的，自然产
18 生的效益也是低水平的。二、与项目相关联的工程没能按期结束，导致无法获得预期收益。三、服务及产品的定价是否科学合理直接对项目收益产生重要影响。四、相同类型项目的相继开展也是影响项目收益的直接因素之一。五、对于必须具有高标准原材料的项目而言，一旦原材料无法进行及时补充，将会导致项目相关风险的出现。
2.2.3 城市基础设施建设 PPP 模式风险的特征 因为 PPP 项目的营运模式及组织架构具有独特性，所以其基础设施项目的风险也具有独特性，主要包括：
1．风险的多样性。保险行业、金融机构、社会投资者以及政府部门等都是直接对 PPP 模式进行参与的成员，参与者的多样导致了风险性的多样。而风险因素涉及到突发事件、相关法律法规以及政治、经济活动等多方面内容。
2．2.风险后果更严重。相较于处于同等风险水平下的其他项目，城市基础设施项目一旦发生风险，其造成的后果将会更加惨烈，就是因为此类项目需要的资金高、规模较大等特点，造成较高的机会成本。除此之外，还有就是因为参与PPP 模式的成员丰富，其中关系较为繁杂，所以相较于传统项目而言，其产生的风险整体上要多得多。
3.风险周期更长。对于城市基础设施项目来说，资金回收过程长期性、投资金额大量性、建设规模巨大性是其主要的特征内容，因此项目投资者回收成本的过程是比较漫长的，而且承担风险的时间也是较为长期性的。总的来说，相较于其他项目来说，PPP 项目承担风险的时间要更加多一些。
4.风险具有较强的阶段性。城市基础设施项目在 PPP 模式下所承担风险的过程并非一个静态的过程，其开展会经历不同的过程，过程的不一样就会导致风险的不一样，风险程度也会随之不一样。具体说明，在 PPP 项目的前期开展工作中，此时是最需要大量资金进行项目建设以及偿还贷款利息等的时候，因为才开始，项目也不可能有所利益可进，需要的资金，贷款也就多，随之而来的利息便也多，风险性也就更大。度过前期阶段，开始对项目进行运营工作，此时可以从中获得收益了，那么相对来说风险性也会较少一些。由此看来，项目进行的阶段不同，与之相对应的风险也会有所不同，工作人员是否安全、工程建设的质量是否达标、融资是否不足等都是前期建设过程中最容易出现的风险情况，而设备维护需要大量资金、服务以及产品价格在市场出现波动等则是后期运营过程中经常会出现的风险。
19 2.3
城市基础设施建设 PPP 模式风险的管理 2.3.1
城市基础设施建设 PPP 模式风险的识别 采取收集信息、分析判断、经验研究等手段来对 PPP 项目中可能存在的风险的源头、原因、影响等进行全面地甄别，并根据这些信息对其进行分门别类处理，这一整个过程就是所说的 PPP 模式的风险识别过程。具体方法以目前的情况来看，主要有流程图法、核对表法、德尔菲法以及头脑风暴法等，在这几个中，被经常采用的为核对表法以及德尔菲法。
表 表 2 2- -1 1
常见的 风险识别 方法
风险识别方法 形式 要点 优点 缺点 适用范围 头脑风暴法 团队全体成员以会议形式轮流提出主张和想法。
会议气氛要融洽与热情；不对他人的发言作任何点评与回应。
每个人都能被充分利用起来，更为全面。
要求每个人都具有较高的专业水平。
内容较为简单的小项目。
德尔菲法 由项目风险组选定相关专业人士，他们匿名发表意见，总结后将各意见匿名告知他们，再次收集二次意见。进行重复多轮直到专家意见趋于一致。
提供给专家的信息要尽可能充分；挑选的专家应该具有权威性、代表性；保持匿名，确保他们的意见是单独提出的。
集结大量专业人士的专业建议，收集过程详细具体，最终结果更具权威性。
询问对象主观性强，需要选择权威的专业人士。
内容复杂的大型项目。
核对表法 对照已有的核对表对本项目的潜在风险进行联想。
需要对之前项目的风险、实施过程、产品信息、管理办法、资金投入等各方面进行核对。
过程较为简单，不复杂，容易操作。
无法理清个风险之间存在的相关关系，对潜在风险识别不充分。
风险较为简单易见的项目。
流程图法 建立一个工程项目的总流程图与各分流程图，分析各环节的潜在风险及工程行进过称中随时对照项目进度
可采用 WBS 法(Work Breakdown Structure) 识别较为全面，技术性以及非技术性风险均可进行识别。
需要付出的经历多，没有定量分析内容。
具有技术性及非技术性风险的项目。
2.3.2
城市基础设施建设 PPP 模式风险的评价
20 PPP 模式风险评价，又称安全评价，是指在风险识别和估计的基础上，综合考虑 PPP 项目风险出现的可能性、带来的损失多少和另外的因素。经常使用的方法有层次分析法、决策树法、模糊数学评价法、风险矩阵法等（见表 2-2）。
表 表 2 2- - 2 风险评价的常见方法
方法
含义
优点
不足
层次分析法 一种从多方面进行考虑的分析方法 计算过程简单，不复杂，便于使用 定性多于定量分析，不具准确性，要求具有高的数学功底 决策树法 采用树及概率进行决策的评价方法 复杂决策可以使用的方法，决策顺序和时间形成的不同直观可见 定量多于定性分析；主观意识性是造成决策失误的主要原因 模糊数学评价法 以隶属度理论为基础，转变定性为定量的评价方法 对于不定性问题可以很好的进行解决 难以确定隶属度 VAR 法 是一种风险价值模型 操作简单，实用性强，可以提前进行风险计算，具有较强的针对性 只能对金融机构风险类问题进行解决 蒙特卡洛模拟方法 计算机和数理统计方法是其主要依据对象，主要分析风险的发生概率及其严重程度 对于不安全的系统以及所需大量资金项目可以用数学模拟处理 不定性问题无法通过此方法得到解决 风险矩阵法 对风险出现的概率及重要性进行分级处理并制表，表行为概率，表列为严重性，行与列的交叉点为加权指数，共同形成矩阵，不同的指数为不同的风险 适用范围广，定性定量进行结合，重要风险因素得以清晰呈现 利用专业人士判断风险的概率和严重程度，主观意识占据重要位置
2.3.3
城市基础设施建设 PPP 模式风险的防控 PPP 模式风险防控是指风险管理者采取各种措施和方法，对 PPP 项目中风险问题的出现进行及时防范或者降低处理，以挽救因为风险问题而形成的亏损。通常常使用的手段有风险规避、风险分担、风险减免和风险自留。
（1）风险规避。即对某些风险的出现在潜意识水平下就进行阻遏，最大水平上利用各种方法来减少该风险发生的概率，将不利后果的产生消灭在萌芽状态。在确定风险过后，第一步就是判断规避此风险的可能性大小，如果这个风险是不能及时阻遏的，第二步就是需要根据实际情况来使用别的防控手段进行风险防范。
21 （2）风险转移。具体含义简单如字面意思，就是对风险进行转移，由被转移对象来承担该风险带来的后果，转移方不用想其他措施来阻遏风险。具体的转移手段有：保险，套期保值和多元化。
（3）风险分担。风险分担需要建立在合作方相互许可的前提上，通过签订合同来明确合作双方风险分担的责任和义务，形成分担机制，将风险给一方或多方共同分担。
（4）风...
相关热词搜索： 云和县 为例 防控
